民间资本投资铁路仍存三大障碍

近期，《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》(简称《实施意见》)发布，铁路投资向民间资本敞开大门，而一系列激励政策能否让民间资本“心动”还有待实践检验。专家认为，目前民间资本投资铁路仍存三大障碍，打破民间资本投资铁路的“玻璃门”还有待推进铁路管理体制改革。

铁路开放政策细化引起市场响应

《实施意见》将铁路投融资体制改革进一步细化，提出鼓励民间资本参与建设包括铁路干线、客运专线、城际铁路、煤运通道在内的设施项目。允许民间资本通过参股、控股、资产收购等形式，参与铁路非运输企业改制重组等。《实施意见》一经发布，即引起市场的强烈反响，5月21日沪深铁路基建概念板块整体上涨，中铁二局、国恒铁路、鼎汉技术、特锐德均收于涨停。

铁道部鼓励和吸引民间资本投资铁路的意愿早已显露。早在2004年，《外商投资产业指导目录》及我国加入世贸组织的承诺中就提出，我国铁路初步开放了四大领域鼓励非公资本进入，即：铁路建设领域、铁路运输领域、铁路运输装备制造领域和铁路多元经营领域。

2005年7月，铁道部还专门出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，为中国铁路投融资体制改革扫除了政策上的障碍，明确了向非公资本开放铁路建设、铁路运输等领域，但因为阻力较大，并没有真正开展。

2006年至2007年，国家又陆续公布相关文件推进铁路投融资体制改革。

然而，非控股合资铁路在国家铁路网客货运输中所占比例较低。根据铁道部数据，2011全国铁路完成旅客发送18.6226亿人次，其中，国家铁路达17.9199亿人次，非控股合资铁路为991万人次；全国货运完成总发送量39.3263亿吨，其中国家铁路32.9535亿吨，非控股合资铁路4.1549亿吨。

从铁路客货运量来看，国家铁路占货运总量逾80%，非控股合资铁路不足20%；国家铁路占客运总量超过95%，非控股合资铁路不足5%。

此次公布的《实施意见》将鼓励和引导民间资本投资铁路的内容和方式进一步明确，是迄今为止最为具体的投资方案，业内人士认为，这将给铁路吸引民间投资带来积极影响。

民间资本投资铁路仍存三大障碍

专家认为，尽管铁路吸引民间资本的政策更加细化，但民间资本投资铁路的“玻璃门”仍然存在，这主要是铁路投资和运营特点决定的。

第一，铁路投资大、周期长。同济大学轨道交通研究专家孙章认为，铁路单线投资动辄上百亿元，一般的民营企业难以承担，所以望而却步。并且，铁路和公路不同，公路只需要修路，但铁路是线路和车辆同时投资，投资额巨大。

同时，单线铁路建设通常需要2至4年，而收益回报的周期更长，与公路相比，铁路的收益回报周期是公路的3倍。比如，日本新干线建成投用后，精打细算的情况下8年才实现盈利；法国高速铁路10年才实现盈利。周期长是对民间资本现金流的考验，投资铁路需要大量资金。

第二，收益回报难以独立核算。北京交通大学运输经济理论与政策研究所副所长李红昌认为，铁路具有网络运营特征，铁路收益的核算也是通过全路网通盘计算，而不是根据单线的投入和产出计算，因此很难计算某一条具体铁路线的收益。一般而言，民间资本投资修建的是单线铁路，网络的效益不等于线路的效益，单条线的效益难以评估是民间资本非常顾忌的。

在铁路运营上，全国铁路是一家，成本分不开。如果拿出其中一部分市场化，成本核算、收益核算很难独立进行。不能进行独立核算，民间资本的投资回报则得不到保证。

第三，传统铁路系统的运价机制和运行调度使得民间资本丧失产品控制权。铁路运价体系按照全路的平均成本核算，并且成本项中同时包括铁路建设成本和车辆成本，而不是根据具体的某一条线路的成本定价。这导致民间资本虽然投资铁路建设等，但是对于产品定价是无法掌控的。

同时，列车开行计划由路局统一调配。我国铁路列车运输生产集中调度，统一指挥。铁路系统根据货流、客流的分布情况把每辆车安排到需要的地方，实现整体优化，因此每条线路车辆开行的密度、时间等全部由铁路管理部门进行全局调配。

民间资本有路、有车，但没有话语权，能不能跑，跑几趟，全部由铁道部协调，这从全路局的角度看是对的，而对于新投资者，则是自己对产品生产丧失了决策权。

此外，铁路运输强调公益性，在不同运输产品和不同区域之间进行交叉补贴。比如，为了公益需要，粮、煤运价相对较低，铁路运输不盈利，铁路则要通过其他的途径盈利，形成交叉补贴。又如，东西部的路网特点和盈利水平不一样，要实现东西部平衡，就要实行运力调配，并且在收益核算上尽量“一碗水端平”。这些都是牵一发而动全身的，投资了优质资产的民间资本难以接受为西部亏损的线路埋单。

吸引民资需循序渐进管理体制改革有待加强

专家认为，吸引民间资本进入铁路投资具有现实迫切性和长远必要性，但民间资本投资铁路需循序渐进，不可能一蹴而就。

李红昌认为，从美国、日本的经验来看，铁路投资的供需矛盾是铁路投融资改革的动力所在。以日本为例，1987年，日本铁路建设负债约30.7万亿日元，占GDP的17%左右，铁路企业亏损严重，政府将投融资改革提上议事日程。同样的情况也曾出现在美国。因此，铁路依靠高负债性融资和债券必然导致投融资改革，这是铁路行业规律性的走向。

但同时，铁路过多依靠民间或社会资本解决资金困难也是不可行的，在当前条件下，将铁路实行市场化运行，在短期内是“乌托邦式”的设想，不具有可操作性。民间或社会资本投资铁路需经历一个系统而曲折的过程，短期内依然无法改变国家资本的主导地位。

从根本上加速民间资本投资铁路还需要加快铁路管理体制改革的步伐。

李红昌认为，首先铁路系统的政企分开是势在必行的，铁路要实现企业化运行模式具有过渡性，可参照德国的模式成立铁路总公司，逐渐分离出客运、货运等不同板块，实现管理清晰化。与此同时，铁道部的监管职能还需强化，作为行业监管部门与以往的建设、运行、管理一肩挑是不同的，规范、标准的制定，监管手段的完善等都需要逐步实现。