铁路市场化改革突破 市场化需更大诚意

不管是债务倒逼还是国务院高压，铁道部的表态作为近年来第一次有垄断行业公开宣称开放市场，可谓在铁路市场化改革方向上的一个大突破。现在的问题是实施起来很有难度

时隔七年之后，铁道部再次向民间资本伸出“橄榄枝”，以“不单独设置附加条件”的态度全面放开铁路投资领域。

5月18日，该部发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》(下称《意见》)，称将“鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域”。

长期关注市场化改革的浙江工商大学经济学院教授朱海就在接受《中国新闻周刊》采访时认为，一共14条内容的《意见》包括两方面：明确向民间资本开放投资的具体领域；明确铁道部的职能转变，包括投融资改革、管理体制改革等。“后者可视为前者的保障”。

据《中国新闻周刊》记者了解，由于有七年来在铁路投资中屡战屡败的前车之鉴，民间资本对这场“盛宴”并未表现出跃跃欲试之态，相反，甚至怀疑这次放开是否一场新的鸿门宴。

这种担忧并非空穴来风。自铁道部原部长刘志军案发后一年半来，该部身处内忧外患之中：“7.23”动车事故引发了各界对于中国铁路管理机制的诟病；近来年大干快上不计成本的基建投资更让其背负高达2.4万亿的巨额债务。

“穷则思变”是此次放开铁路投资的最佳注解，随着银行贷款和发行债券融资的空间逐渐缩小，铁道部不得不启动铁路的投融资改革。然而，这场改革能否赢得民间资本青睐，还要看铁道部接下来所表现出的诚意。

铁路市场化改革突破口

《意见》提出，将规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。并强调，“市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件”。

今年2月15日，国务院召开常务会议，将拓宽民间资本准入领域列为今年改革重点工作的首项。会议强调，完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，鼓励民间资本进入铁路、金融、电信等领域。

除国务院“高压”外，铁道部此次勇拔头筹的根本原因还是“钱紧”。第一季度数据显示，铁道部总负债为24298亿元，负债率高达60.62%。一季度铁道部经营亏损69.79亿元，亏损幅度同比扩大85.6%，去年以来铁路停工项目曾一度达到了25条，占到在建项目累计投资额的一半。

据《中国新闻周刊》整理数据，自刘志军案发后，铁路系统的建设资金预算出现大幅下滑，从2010年的7000亿元到去年的4690亿，再到今年的4060亿元。据铁道部发布的前4个月全国铁路主要指标完成情况，今年前4个月，铁路固定资产投资和基本建设投资分别为896亿元和717亿元，同比分别下降48%和54%。

长期以来铁道部投资渠道单一，主要依靠政府投资及发行债券。在中国经济呈下滑态势背景下，再出台大规模政府投资计划已不太可能。政府虽多次强调要保在建项目，但与以往相比，铁道部能够获得银行贷款的空间已是有限，而且随着亏损加重，银行考虑到资金安全问题，对铁道部放贷的积极性也在下降。

铁道部遂转向民间资本，提出向民资全面放开铁路投资。包括铁路干线、地方铁路、铁路支线等项目。在铁路工程建设领域，凡符合国家规定资质条件的民营企业，允许参与铁路工程勘察设计、施工、监理、咨询以及建设物资设备采购投标。对民营企业和其他各类所有制企业采用统一的招标条件，确保公平竞争。

《意见》称，要深入推进铁路投融资体制改革，探索建立铁路产业投资基金，支持铁路企业股改上市，创新铁路债券发行方式，探索利用项目融资、融资租赁等多种融资工具，为民间资本投资铁路提供投融资平台，拓宽民间资本参与铁路建设的渠道。

朱海就告诉《中国新闻周刊》，铁道部此番表态是近年来第一次“有垄断行业公开宣称要开放市场”，实为该部解决自身债务问题的无奈之举，但实际意义远大于此。若铁道部能够通过这一改革真正将增长方式从依赖政府投资转为依赖民间投资和企业家的精神，将对整个中国经济发展起到示范效应。

国家发改委综合运输研究所研究员陈元龙也对《中国新闻周刊》表示，不管是债务倒逼还是国务院高压，《意见》确实在铁路市场化改革方向上做出了一个大的突破，“可以说向前迈了一大步”。现在的问题是由于铁路行业的复杂性，意见实施起来还很有难度，铁道部应该继续出台实施细则，在更大程度上保障投资者利益。

民资折戟之痛

“民资入铁”并非新鲜事。早在2005年国务院公布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即“非公经济36条”后，铁道部就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确了铁路向非公资本开放铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、多元经营等四大领域，同时提出探索合资铁路经营机制在内的七项措施。

一些民营企业陆续介入铁路相关投资，但是，现实让它们铩羽而归。2005年，浙江民企光宇集团就曾获得作为铁道部投融资体制改革试点的民营铁路衢常铁路34%的股权，一年后，随着浙江铁路集团的入股，光宇集团的股权被稀释到18.88%，2007年，光宇集团将剩下的股权全部转让给中国建材集团后彻底退出。

广东省罗定铁路也出现了同样的境遇，作为国内首条民营铁路，仅长75.42公里的罗定铁路开工六七年仍然没有实现全线通车。

投资高铁和动车客运专线更是民资难以言说的痛。承担着北京到太原动车和谐号运输的石太客运专线虽然每天都能保证90%以上的上座率，但仍然无法实现盈利。2005年石太客运专线融资采取了铁道部与河北省、山西省及包括两家民营企业在内的社会资金共同出资。但自2009年开通至今，该线路一直亏损。参与投资的其中一家民企负责人曾表示，已经投进去的资金会继续维持，今后将不会再向铁路多投一分钱。

陈元龙认为，民资在铁路领域较难盈利的原因在于铁路目前的管理体制，民资虽然投入资金却无法掌握定价权和调度权，尤其是调度权非常重要。因为铁路的运营是一个整体，不仅仅是修一条路就可以，需要融入路网才能发挥效应，车皮等等都需要铁道部的统一调度，车皮、车辆供应不足，就很难保障民企利益。

“一些地方政府投资的铁路也因为难以完成路网融合不得不上交铁道部统一管理，在这方面民企更没有发言权。”陈云龙告诉《中国新闻周刊》。

他们均希望近两年经历诸多挫折的铁道部此番能够以实际行动增强民企信心。

铁道部需有更大诚意

2011年铁道部遭遇的最大困难是资金不足而引发的大面积停工。随着国家多次提出要确保在建工程资金到位，其在融资上继续获得一些优惠。

铁道部近日发布的《2012年度第一期短期融资券募集说明书》显示，该部17日招标发行了365天短期融资券，此次募资总额200亿元。说明书显示，截至去年底，铁道部获得的银行意向授信规模逾2万亿元。

但这并不能从根本上解决铁道部所面临债务问题。朱海就和陈云龙等接受《中国新闻周刊》采访的人士均表示，既然铁道部需民间资本入股来度过资金缺乏的“寒冬”，就应该拿出更大诚意，出台更具体的实施细则。

朱海就认为，铁道部首先应该放弃一部分既得利益，将一些好项目向民间资本开放。从长远看，更重要的是改善制度环境，尽快实现政企分类，管办分离，使民营企业家对该市场产生信心。

“相比于客运专线，煤运专线的盈利能力比较强，民间资本对这一块也很感兴趣。”陈元龙表示，但现在的情况是，越是利润丰厚的领域，铁道部就越希望自己做，之前已经发生了一些企业或是地方建设的煤运专项被收归铁道部的事件。他建议，铁道部应将建设和运营分开，民企最好先不投资路网基础建设，可先参与铁路运营，提供一些配套服务等等。

中国社科院工业经济研究所研究员余晖则告诉《中国新闻周刊》，现在最能体现铁道部诚意的是把详细的路网规划向社会公布，让民间资本知道在建项目有多少，缺多少钱，以及还有未开工项目是哪些，就像一份投资指南，为民间资本提供清晰的投资路径。

余晖认为，调整产权结构也非常关键，一旦让民间资本进入就必须做到同股同权，而且铁道部应该尽快实现管办分离，在调度权和定价权上给予民资一定的保障，比如公益性铁路可以政府定价，但一些旅游铁路，政府可以出台最高指导价，民企可以根据运量等实际情况自行定价。

朱海就提出，提振民营资本信心的根本还是要从立法层面加以明确，约束政府权力，给予民间资本稳定预期。