政企分开成铁路改革共识 建议成立铁路管理总局

铁路体制改革启动时间表越来越近。

5月3日，有接近铁道部的官方人士向本报透露，铁路体制改革启动时间已逼近，铁路系统内部盛传会在下半年有所行动，“至少会向社会公布改革的征求意见方案。”

据本报记者多方了解，目前的铁路体制改革方案的研究有三个机构在操作，一个是中国工程院，由铁道部总工程师牵头；此外，铁道部的政策法规司也在讨论研究制定改革方案；另一个是国家发改委的相关机构。

多位参与研究论证人士表示在目前正在制定的三套铁路体制改革方案中，有两点已基本没有争议——第一，政企分开。具体包括成立铁路管理总局和成立国家铁路集团总公司（或按运营、建设、投资成立三家总公司）；第二，总公司下将成立若干区域铁路集团公司。

这个说法也得到了上述这位接近铁道部的官方人士的证实，其目前已看到过两份讨论稿，对相关情况甚为熟悉。

“只是这两个步骤哪一步先行还是未知，”他说，按照讨论稿的内容，具体会成立多少家区域集团公司也有争议。从目前几套讨论案的情况来看，有建议将现有的18个铁路局重新梳理，组建华北、华东、华中、华南、西南、西北6个区域公司，也有建议是成立4个或7个区域公司。

上述消息尚未经铁道部门证实，不过研究方案从最终定稿到为决策层采纳尚有较长一段路要走。

此前3月份公布的《国务院批转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》则已明确指出“按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。”

建议成立三大集团总公司

政企分开已铁板钉钉。

一套未定案的建议稿中这样提议：按照政企分开、条块结合、以块为主的管理原则，将铁道部的运输经营、铁路建设和投资融资等管理职能切割分离，分别组建中国铁路运营管理集团、中国铁路建设管理集团和中国铁路投资管理集团。

其中铁路运营总公司负责全国铁路运输调度的统一指挥、多元化经营业务的统一指导及运输安全、资产安全的统一监管。建议稿中说，撤消现有18个铁路局，基本按地理属性和行政区划设立若干区域性铁路运营公司，依据职责权限负责区域内铁路运输调度的集中指挥及铁路资产和多元化经营的统一管理；区域铁路公司下设分公司（基本按省设立，内蒙、青海、西藏除外），负责对省级地方行政机构的工作协调和铁路运输安全监管工作。

这套未定案的建议稿还指出，铁路建设总公司则承担全国铁路建设工作的主体管理责任，对铁路大中型建设项目的建设规划、建设标准、建设规模、建设工期、项目实施和工程投资实行统一管理；按区域或省设立铁路建设公司，依据职责权限负责区域内组织建设或委托建设快速铁路网项目、路网长大干线项目的建设管理工作。

铁路投资管理总公司，则负责全国铁路建设的投资、融资和资金运用的统一管理。

前述消息人士说，他接触到的两个版本的改革方案中，其中一套正是上述按照运营、建设和投资来切割成立三个集团总公司，而另一套则是直接成立国家铁路集团总公司，原18个铁路局（集团）直接改制为下属分公司。

而官方最终采取何种方案尚不得而知。

事实上，中国工程院院士王梦恕一直主张分别成立铁路运输总公司、铁路建设总公司以及资产管理总公司。他曾公开建议，“铁路运输总公司包括目前全国的18个铁路局，铁路建设与资产管理总公司作为承担专门职能的特殊企业，将负责今后国铁系统相关基础设施的投融资与建设。”

上述消息人士分析，若是按照工程院的这套思路，铁路投资管理总公司将由现有的中国铁路投资建设公司直接改制，而运营公司和建设公司的职能则需要从现有铁道部既有司局处剥离出来，他个人预计，现有的铁道部运输局可能是之后铁路运营总公司的主要班底。

建议成立铁路管理总局并保留三块职能

未定案的建议稿还指出要实施政企分开，前述消息人士亦表示，铁路体制改革的第一步正是政企分开，至少要先从形式上将现有铁道部的职能分拆给即将成立的铁路管理总局和上述的一家或三家铁路集团总公司。

他透露，铁路管理总局的级别将仍为正部级，目前的讨论方案中建议保留的职能主要是三大块：一是铁路的建设规划和建设管理，二是安全标准的制定以及执行和监督，三是劳动和卫生，这一部分主要是保留铁道部劳动和卫生司的既有职能。

实际上，无论是推行政企分开，还是仿效电力、电信的改革，还是对国家铁路集团总公司或横向或纵向地进一步改革分拆，早已在理论界达成共识，争议无非在于改革节奏的把握，如何在平稳过渡和不影响改革进程之间寻求平衡。

上述人士说，不论是工程院的方案还是铁道部自己的方案，都倾向于将职能尽可能下放至即将成立的集团总公司这一层面，“事实上，短期内仍然是换汤不换药，这样的改革是倾向于平稳过渡……但不管好不好，也总算将要迈出第一步，而且是相对稳妥的第一步。”他说。

西南交大交通运输学院副院长帅斌表示，第一步的改革思路更多是搭建了一个框架，“图先画出来，形式上先实现政企分开，而真正实现市场化还需要更长时间。”

消息人士说，更细节的改革问题预计暂时还未见达成共识，比如未来铁路的运营究竟是采取网运分离的欧洲模式，还是完全采用网运合一的美国模式。

实际上，前述的铁路改革思路中，成立区域铁路集团公司正是效法美国模式，只是未来尚不清楚会不会在各区域铁路集团内部推行二次改革，实现网运分离。

前述接近铁道部的官方人士说，如果在设立几大区域公司基础上还要进一步推行网运分离，这将是一种欧洲模式和美国模式的杂糅。

而据本报记者了解，就在去年末，铁道部总工程师牵头何华武曾带队赴美考察其铁路体制。