全国半数以上耕地存在水利“短板” 投资压力较大

冬春交替之际，正是农田水利建设的黄金时期，然而，水利部门在加紧投资建设过程中却发现，我国一半以上耕地缺少基本灌排条件、半数左右的已有灌排工程老化失修或设施不配套……农田水利建设滞后已经成为我国农业稳定发展和国家粮食安全的硬伤。不仅如此，《经济参考报》记者日前采访水利部官员及相关专家还获悉，就在上述问题给今春农田水利投资建设工作加压的同时，相关投资政策中的“一刀切”问题也使得农田水利建设资金通路不够畅。

任务繁重

半数以上农田存在水利“短板”

据统计，到2009年底，全国农田有效灌溉面积达到8.89亿亩，占全国耕地49%的灌溉面积生产了全国75%的粮食和90%以上的经济作物，为我国农业稳定发展和国家粮食安全作出了重要贡献。但这些“居功至伟”的耕地，却有一半以上基本是在靠天吃饭。

水利部数据显示，目前全国有一半以上耕地缺少基本灌排条件，有40%的大型灌区骨干工程、50%至60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套、老化失修，大型灌排泵站设备完好率不足60%，设施老化失修严重，山丘区、牧区水利和节水灌溉发展滞后。小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”设施损毁严重，农田水利设施不足的问题越来越严重，状况令人堪忧。在上述现象中，农田灌溉“最后一公里”问题最为突出———即在全国不少地方虽然农田水利基础设施基本配套到位，但由于基层水利服务体系线断、网破、人散，管理的薄弱问题影响到农田水利作用的发挥。记者赴南方几省调研时发现，很多地方水库里波光粼粼，储水充足，但耕地却十分干旱。田间没有“毛细血管”，即便是有水也无法实现灌排。

“今年的长江中下游和淮河流域干旱，以及近两年的西南特大干旱和北方冬麦区干旱再次证明，农田水利建设滞后已经成为我国农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。”水利部部长陈雷日前在会议上指出，只有继续加大冬春农田水利基本建设力度，尽快改变农田水利建设滞后状况，才能不断提高农业综合生产能力、增强农业发展后劲。

中国社科院农村发展研究所研究员于法稳接受《经济参考报》记者专访时说，近些年，我国通过实施大中型灌区节水改造以及灌排泵站的更新改造，对灌区的水利设施条件的改善起到了极大的推动作用。与此相比，一些灌区末级渠系、田间配套工程严重滞后，即“最后一公里”问题比较严重，影响了水资源的有效利用，以及农业生产用水。同时，在进行农田水利设施建设方面，更多地关注了灌溉设施的建设，对于排水设施关注不够，以至于遇到洪涝之时，束手无策。因此，今年春天，我国农田水利建设的重点除了重点解决“最后一公里”外，还应在排灌设施建设方面加大力度。

投资加码

“十二五”计划投资3600亿今春将超2400亿

2011年中央一号文件，是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。文件以水利改革发展为主题，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。这就是抓住了当前水利这个薄弱环节。

水利部副部长矫勇介绍，一号文件明确提出要突出加强五个水利薄弱环节，其中首当其冲就是要大兴农田水利建设。计划到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。扩大节水、抗旱设备补贴范围，大力发展节水灌溉。“十二五”期间新增农田有效灌溉面积400万亩，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

水利部总规划师周学文表示：“十二五”期间水利的总投资大概达到1.8万亿左右，其中用于农田水利建设的资金约占20%，即3600亿元左右。一般来说，农田水利、城市供水系统以及水土保持项目的单体规模较小，大型水利项目主要集中在调水工程、江河治理和防洪工程等。和过去相比，2011年中央一号文件出台之后，农田水利的重要性将得到突出，投资比例也在加大。

水利部最新消息显示，去年冬天、今年春天我国农田水利建设各项主要指标都将有所增长，其中，总投资较上年增加10%以上，超过2400亿元；农民投工投劳较上年增加5%以上，超过35.8亿个；完成土石方量较上年增加15%以上，超过97亿立方米；新增旱涝保收面积、新增和改善灌溉面积、新增除涝面积、发展节水灌溉工程面积、治理水土流失面积和新增农村安全供水受益人口等主要效益指标明显好于上年。

记者了解到，去年我国明确4万亿投资水利后，对改善农村水利设施状况也起到很大作用，但却同时暴露出农田水利投资政策在要求地方配套资金方面“一刀切”的问题。于法稳调研我国农田水利时发现，那些财力无法进行如此匹配、又为了拿到更多中央投资的地方政府，不得不采用造假这一下策。

“我认为，国家水利建设投资政策需要进行适当调整。”于法稳告诉记者，对于国家粮食主要产区而言，为保证国家粮食安全方面做出了很大贡献，也失去了很多发展机遇。对于这部分地区，从国家层面上需要采取相应的政策措施，保证其农田水利建设资金需求。对于老少边穷的区域而言，由于经济水平相对落后，也难以实现资金的配套。

为此，他建议在全国范围内，特别是小型水利建设重点县开展地方配套资金落实情况的调研。结合不同区域、地域的经济特点，根据经济发展水平(比如人均GDP)划分出几个不同的区域，每个区域规定一定的配套比例，如贫困地区不再要求资金配套，对国家水利资金配套政策进行适当调整。

此外，他表示，对于低山丘陵地区的小塘坝、小水窖等工程，在农业生产、增加农民收入、保持农村社会稳定中发挥了很大的作用，这些地区的规模和平原地区的规模是无法相比的，国家在制定农田水利投资政策时，需要根据不同区域的特点，针对山区、丘陵区无法实现平原地区规模化集中连片的特点，在灌溉面积方面不能有过高要求，在项目申报要求中不能搞“一刀切”，否则只能迫使基层水利部门进行虚假申报。

困境待解

尽快制定《农田水利实施管护条例》

于法稳在调研过程中还发现，一些农田水利设施建设一年之后就出现了损毁、渠道不畅等问题，如果不能得到及时维修，将会导致更大范围的损毁。而实际上目前很多地方的农田水利设施就处于“农民管不了，集体管不好，政府管不到”的“三不管”境地。

对于上述困境，有关部门最近几年一直在推行农民用水协会试图破解。但于法稳说，实际调研情况表明，农民用水协会管护的效果并不乐观。特别是在中、西部地区的一些小型灌区，由于中央水利建设项目在申请时，常硬性规定地方需要成立用水户协会。地方为了满足中央要求，常常临时成立所谓的用水户协会，只有章程，没有相应的人员、地点，实际还是原来的乡镇和村委会干部在负责。

于法稳认为，要解决农田水利“三不管”问题，应考虑两方面的内容：一是重新思考村委会在小型农田水利设施管护中的作用。国家对农村发展的重视，村里包括农田水利在内的基础设施在年年增加，村委会领导很多都是地方上有威信、有工作经验的人员，通过一定的制度安排，充分发挥他们在管理这些公共设施的作用，是可以做到高效的。不一定在水利建设项目申请中必须“要有农民用水协会”这种硬性规定。二是尽快制定《农田水利实施管护条例》。在农田水利建设方面，国家的政策、法律法规偏少，特别是管护主体还不具体明确，农业水费的缴纳没有具体的文件规定，个别地区误认为农业水费属于增加农民的负担取缔，造成管护工作无章可循。农田水利建设管理工作是一项长期持久的工作，为了使越来越多、越来越完善的农田水利设施长期发挥效益，需要国家层面出台相应的配套管理条例，对具体事项做出规定，建议国家需要尽快制定出台《农田水利实施管护条例》，为农田水利工作者开展工作提供有力的依据，以规范农田水利设施的管护行为，切实加强农田水利设施的管护工作。促进农田水利工程管护向规范化、制度化方向发展，做到有章可循，有法可依，保障农田水利工程得到长期稳定的发展。此外，还要充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，大力宣传项目管护规定，加大对破坏农业基础设施行为的打击力度，不断提高群众的管护意识。