化解钢铁行业产能过剩财税政策

　钢铁是支撑我国经济发展的重要基础产业。伴随多年的高速增长，我国钢铁行业技术装备水平显著提升，极大地满足了下游行业发展的需要。近些年，由于全球经济增速连续下滑，国际经济形势不明朗，我国经济增速也出现放缓，对钢材需求和钢材价格都带来了严重冲击，同时，我国钢铁行业多年来积累的产能过剩、区域布局和产业结构不合理、资源环境污染严重等一系列问题逐渐显性化，且均未得到很好的解决，导致我国钢铁企业生产经营陷入困境。其中，产能过剩问题是当前钢铁行业发展过程中所面临问题的集中表现，如何正确看待和分析造成钢铁行业产能过剩问题的深层次原因，发挥财政税收手段化解过剩问题，关系到我国钢铁行业能否在未来几年中，甚至更长一段时间内持续健康发展。

　　钢铁产能过剩问题的财税政策因素分析

　　自1994年分税制改革后，我国财税体制改革进程一直较为缓慢，部分机制体制已无法跟上不断变化的市场形势，不能满足钢铁行业发展的内在需求，甚至违背了钢铁行业自身发展的规律性，造成行业偏离正常发展轨迹，导致产能过剩矛盾突出。

　　一财政预算管理体系不科学、盲目投资、区域布局不合理，导致钢铁产业集中度低，产能过剩。首先，我国现行财政体制中存在财政预算管理体系不完善等弊端，财政预算缺乏有效的约束机制，财政收支信息披露不充分，预算资金分配不公开、不透明，从而导致地方政府倾向于选择和支持对地方经济发展、财政收入、解决就业有重大影响的产业进行投资。而钢铁行业则属于典型的资金密集型、人员密集型产业，关联带动性强，各个地方政府均将钢铁行业作为地方重点支持和投资的重点领域，由此导致各地钢铁行业盲目扩张、重复投资、过度投资。其次，由于地方财政预算缺乏监督机制，在预算执行过程中调整随意性大，且预算本身与国家年度发展计划、中长期发展规划衔接不够，各地钢铁行业发展缺乏统一的规划，造成钢铁行业总体布局日趋不合理，产业集中度不升反降。2012年，我国粗钢产量前5家钢企粗钢产量合计为2．3亿吨，占全国总产量的31．54%；粗钢产量前10家钢企产量合计为3．3亿吨，占全国总产量的45．94%；分别比2011年前5家、前10家钢企集中度指标低2．17%和3．26%。由此可见，我国现行财政预算体系扭曲了地方政府以及企业投资行为，造成钢铁领域的过度投资，同时缺乏规划，最终形成了低集中度的过剩产能。

　　二财政支出方式不科学，支持重点不明确，钢铁有效消费需求刺激不足，导致钢铁低水平结构性产能过剩。当前，我国财政支出方式不合理性常常造成财政政策目标与产业发展方向不相匹配，在钢铁行业中，这种不匹配则表现为低水平结构性产能过剩。第一，财政支出方式引导性不强，钢铁下游涉及战略性新兴产业的有效需求刺激不足，造成钢铁行业供需结构失衡。当前我国财政支出引导方向仍是以扩张钢铁行业规模为主，政府投资倾向于提升满足钢铁传统下游行业需求的供给能力。随着传统钢铁下游行业如房地产、家电、造船等需求萎缩，加深了钢铁行业本身的供需矛盾。而财政支出政策却忽视了战略性新兴产业对钢铁的潜在需求，没有引导钢铁新增产能转型升级，迎合迅速成长的战略性新兴产业，造成钢铁行业“有效产能不足，无效产能过剩”的低水平过剩。第二，财政支出方式不合理，是形成钢铁行业“低端无序、高端不足”低水平产品结构的重要原因。由于我国地方政府税收返还和财政补贴主观随意性较大，诱发地方政府将注意力更多集中在对资源的投入和产能的扩张，缺乏引导企业提高自主创新能力的主动意识，且尚未设立支持钢铁企业转型相关的专项基金，导致我国钢铁生产技术水平总体偏低，部分高档关键品种钢材如350km高速铁路动车组车轮、高磁感低铁损取向硅钢仍需从国外进口，而以长线产品为主导的钢铁产品缺乏较强技术优势。因此，财政支出方式的不科学、不合理造成我国产钢品质受到技术制约，研发投入不足，研发能力不强的局面。
　三资源税环境税改革滞后，铁矿石等钢铁原材料价格失真，淘汰钢铁低效率落后产能缺乏法律依据。我国钢铁行业目前仍处在高资源消耗、高污染排放、低资源利用率粗放型发展阶段，每生产一吨钢所用的铁矿石、焦炭、电力等资源远远高于发达国家，甚至高于世界平均水平。近年来，我国吨钢消耗资源量递增速度快于产能扩张速度的趋势愈加突显。由于我国税制改革进程缓慢，资源税征税对象仍限制在油气领域，且过低的资源税税率不能体现钢铁所用资源矿石、焦炭南∪毙裕造成钢铁原材料价格失真。同时，征收环境税虽提上议程，却迟迟未能出台，使得淘汰钢铁行业落后产能仍主要是以行政手段为主，缺乏有力的法律依据。虽然国家连年出台淘汰落后产能的政策文件，但在执行过程中，由于涉及地方政府和钢铁企业利益，使得淘汰工作步履维艰，效果欠佳。另外，我国铁矿石对外依存度较高，大约60%以上从国外进口，且我国钢铁企业在国际谈判中缺乏相应的谈判地位，造成钢铁原材料进口价格高昂。如果不能尽快调整资源税征收范围和税率，将征税方式从“从量计征”转为“从价计征”，以及开征环境税，钢铁行业“两高一低”的局面将难以改变，也无法抑制钢铁企业和地方政府对资源过度开采，低效率的落后产能还将以不同形式存在。

　　化解钢铁产能过剩问题的财税政策建议

　　短期内，运用政府行政手段控制钢铁总量发展，推动淘汰落后产能有其必要性，但更重要的是要在长期内，解决钢铁行业发展的内生问题。发挥财税政策的杠杆作用，有利于从根本上抑制钢铁产能过剩，确保钢铁行业持续健康发展，引领我国产业结构转型升级。

　　一完善财政预算管理体系，规范政府投资行为，有效控制钢铁总量，整合一批产能，提高钢铁行业产业集中度。

　　一是强化财政预算管理监督机制，有效控制钢铁规模总量增长速度。建议建立“谁投资谁负责”的权责机制，加强对地方政府预算管理，提高财政资金使用透明度，包括预算外资金的使用情况，避免盲目投资、过度投资、违规投资等行为，有效控制全国范围内的钢铁总量增长速度；二是进一步推进《预算法》修正工作，引导地方政府投资行为与国家产业总体布局相衔接。通过不断完善《预算法》，加强国家宏观调控力度，引导钢铁行业区域布局一盘棋，根据各地钢铁资源分布和特色，统一规划各地钢铁行业发展，规范地方政府投资行为，防止重复建设所带来的过剩产能；三是逐步实现财政预算硬约束，合理发挥政府与市诚力，加快提高钢铁行业集中度的步伐。财政预算硬约束的实现有利于钢铁企业在兼并重组过程中减少地方政府行政化推动的影子，更多地由市朝手段提高跨区域间、跨体制的钢铁企业减量重组、产能置换的效率。通过钢铁企业之间自由兼并重组实现由规模扩张向提高企业竞争力转变，整合一批产能，最终实现提高钢铁行业集中度，控制产能总量。
　二创新财政支持产业发展方式，引导钢铁企业促进产品结构升级，迎合潜在市场需求，消化一部分过剩产能。

　　化解钢铁行业产能过剩问题，需要形成财政支持产业发展的政策合力，创新财政支出方式，由政府为主导的单一财政支持转为由市场为主导的综合创新型财政激励。第一，明确财政支持重点，加大钢铁生产工艺更新和技术创新力度。通过贷款贴息、投资补助、以奖代补等多种方式对钢铁企业生产新型节能设备投资，关键性、共性和前瞻性节能技术开发提供财政支持，引导给钢铁企业技术创新，将一部分产能转为落后产能进行淘汰掉。第二，强化财政支出方式的导向性作用，引导钢铁企业寻找市嘲蓝海”。以当前战略性新兴产业大发展为契机，设立有针对性的钢铁产品结构升级专项基金，建立并完善钢铁产品的质量认证体系，鼓励钢铁企业加大对高附加值产品的生产，走产品差异化路线，以满足航空装备业、轨道交通装备业、智能制造装备业、海洋工程装备业、新能源汽车对特殊钢材的潜在需求，消化一部分过剩产能。第三，设立钢铁产业投资基金，通过市场运作机制，推动钢铁行业转型升级，化解过剩产能。由中央财政投入初始资金设立钢铁产业投资基金，同时要求地方政府在地方预算中安排相应的配套资金，鼓励社会资金进入钢铁领域，推动钢铁行业整体转型升级，同时，构建以财政补贴方式为主转为以市锄制为主的退出机制，为过剩产能退出市场时提供资金支持。

　　三加快推进资源税改革步伐，开征环境税，加快淘汰落后产能步伐。

　　一是扩大资源税征收范围，调整计征方式，真实反映钢铁原材料的稀缺性。在将资源税从价计征范围扩大到铁矿石、煤炭等不可再生资源的基础上，设定较高的铁矿石等资源税率，倒逼资源使用效率低的钢铁企业淘汰落后产能或退出市场，也将加速钢铁原材料企业的转型发展。通过资源税改革，还原钢铁原材料市场价格的真实性，同时，通过规范国内铁矿石开采行为，提高国内铁矿石开采量，增强我国钢铁企业在国际铁矿石市场的谈判力。二是加快开征环境税步伐，以环保标准推进淘汰落后产能的工作。尽快开征环境税，建立钢铁产能绿色认证体系，将环境污染严重的钢铁低端产品纳入征税范围，从根本上将落后产能所造成的环境污染外部成本转为钢铁企业自身承担。以吨钢排放二氧化硫和固体废弃物排放量为依据，确定环境税的税率与等级，同时，明确环境税征税主体，调动地方政府淘汰地方钢铁落后产能的积极性。通过环境税的开征，迫使钢铁企业朝低碳的“绿色钢铁”方向发展，加快淘汰消耗大、效率低、污染严重的工业装备和落后的生产能力。