治污攻坚：让煤炭市场走向规范

对销售木材加工业废角料、废旧轮胎的实行重罚，做到源头把控；四城区内凡未使用清洁能源作为燃料的茶浴炉，于10月11日前一律强制性拆除取缔；四城区内流动露天烧烤摊点，于10月11日前一律强制性取缔或疏导至夜市等集中区域进行统一监督管理，并强制性推行清洁能源作为燃料，做到无烟烧烤；四城区“高污染燃料禁燃区”内的餐饮单位，按照实际情况于10月1日前一律强制性使用电、天然气、液化石油气等清洁能源。各区可根据实际情况推行移动式天然气配送服务，解决天然气管网不到位问题。

　　由于冬季采暖以及空气流通不畅所致，往年兰州的冬季总是笼罩在阴霾之中，不少市民都戏称冬季兰州的太阳和蓝天也跟着去冬眠了，只有开春以后才能重见日照。对此，省市两级党委、政府及相关部门花费了巨大的财力、物力和人力进行专项整治，并提出工业企业出城入园、市区内燃煤锅炉改造成燃气锅炉、规范煤炭经营市场等多项举措，有效地缓解了冬季兰州市区空气污染问题。随着2013年至2014年冬季供暖期的到来，兰州市冬季大气污染防治工作又一次进入了攻坚阶段。与此同时，全市首部关于煤炭经营市场管理的地方性法律法规《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》已获得通过，并将于11月1日起正式实施。今冬，兰州将迎来不再冬眠的阳光和蓝天。

　　据了解，兰州市冬季污染主要来源于燃煤污染，为此，今年兰州市在往年的基础上又进行了大规模的全市煤改气工程。同时，兰州地区大气污染综合治理指挥部办公室还针对全市具体情况制定下发了《关于限期整治生活低空面源污染的紧急通知》。根据通知要求，四城区内凡使用劣质煤炭作为燃料的小火炉，于10月11日前一律对劣质煤炭做封存处理，并改用统一配送的环保型煤；四城区内凡使用木材加工业废角料、废旧轮胎等作为燃料的小作坊和居民小火炉，于10月11日前对其燃料一律强制性没收；同时要严查进货渠道，对销售木材加工业废角料、废旧轮胎的实行重罚，做到源头把控；四城区内凡未使用清洁能源作为燃料的茶浴炉，于10月11日前一律强制性拆除取缔；四城区内流动露天烧烤摊点，于10月11日前一律强制性取缔或疏导至夜市等集中区域进行统一监督管理，并强制性推行清洁能源作为燃料，做到无烟烧烤；四城区“高污染燃料禁燃区”内的餐饮单位，按照实际情况于10月1日前一律强制性使用电、天然气、液化石油气等清洁能源。各区可根据实际情况推行移动式天然气配送服务，解决天然气管网不到位问题。四城区“高污染燃料禁燃区”内的餐饮单位一律不得使用原煤作为燃料；四城区4个国控大气监测点位半径1公里范围内的各类污染源进行专项治理，于10月1日前做到区域内所有施工工地“冬防”期间停工减尘，所有裸露地面、煤堆、灰堆、料堆全部实现软硬覆盖，所有燃煤小火炉全部改烧环保型煤，所有小工厂、小作坊一律停工，杜绝焚烧生活垃圾和枯枝落叶等行为，杜绝劣质煤炭销售和使用行为，杜绝露天烧烤、油烟挥发等行为；四城区各类集贸市场，于10月1日前一律采用集中点火、分散取火、并强制性使用配送环保型煤或使用电炉等方式，严控各类市场小火炉燃煤污染；四城区要建立监督检查机制，于10月1日前在辖区制高点设置烟尘观察哨，并建立机动检查分队，做到第一时间发现燃煤设施“冒黑烟”和污染物排放超标现象，第一时间赶赴现场查处；三县一区的近郊6个乡镇要建立秸秆禁烧乡镇、村、社三级监管体系，并建立相关制度，责任落实到人，任务落实到具体地块，全面落实农作物秸秆禁烧制度。

　　同时，兰州市还下发了《关于进一步加强企业环境监管工作的紧急通知》，该通知要求兰州市市域内所有火电、钢铁、水泥、平板玻璃、砖瓦、铁合金、电石、碳化硅、工业硅、铸造、热加工、混凝土搅拌等行业的生产企业，于10月10日前完成生产及污染防治设施的冬前检修。自10月15日起，一律禁止边生产边停运污染防治设施进行检修的行为。如确需检修，一律实行停产检修方式。市域内允许冬季继续生产的工业企业，要进一步加强污染防治设施运行管理，不得擅自停运污染防治设施，一经发现未经允许擅自停运污染防治设施的，一律惩罚性实行冬季停产，并由县区政府立即落实停水、停电等强制措施。

　　作为环境治理中重要环节的煤炭经营市场整治一直以来都是困扰兰州市的顽疾。杂乱无序的经营销售，参差不齐的煤炭质量使兰州市煤炭经营市场长期以来都处于十分混乱的境地。为此，市上有关部门曾多次组织联合执法力量进行专项治理和整顿，但整治效果往往只能保持一段时间，其后便又恢复原貌。市工信委的杨正岱副主任告诉记者，兰州市年消耗煤炭约1400万吨，其中西固热电等三大电厂消耗600万吨，工业企业消耗450万吨，民用取暖锅炉消耗300万吨，餐饮业和居民生活消耗50万吨。从这组数字上来说，兰州市煤炭的市场需求量还是比较旺盛，因此，经营销售渠道也比较多。然而，兰州市煤炭经营市场大多数均为家族氏、外租式的经营模式，且很多企业都分布在城区的居民和闹市区中。长久以来，多数煤炭经营企业未取得煤炭经营资格，存在部分摊点掺杂使假、以次充好、短斤少两等欺诈经营问题，经营秩序较为混乱。杨正岱认为，兰州市煤炭市场的乱象主要源于缺乏大型专业煤炭市场以及专门的地方性法律法规约束。在以往联合整治过程中，工作人员只能依靠省市相关文件作为依据对煤炭市场进行整顿，并没有相应的查处执法能力，缺乏执法依据。而这，直接导致了很多煤炭经营户阴奉阳违的配合治理，等风头过后依旧我行我素，联合执法部门只能疲于奔命的四处严堵，却无实质性的惩处能力。同时，根据环保部门的检测，兰州市城区可吸入颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等三项主要空气污染物负荷分别为50%、30%、20%，其中可吸入颗粒物负荷中煤烟尘约占30%（采暖期煤烟尘占70%，非采暖期煤烟尘占30%）。因而，通过地方性法律法规规范用煤标准，禁止高硫份、高灰份煤炭的经营和使用，从源头上堵住有烟煤和劣质煤进入兰州市的生产领域和流通市场，防治燃煤对大气的污染，显得尤为迫切。

　　2012年年底，在市委、市政府的大力支持和帮助下，作为煤炭市场主管单位的市工信委便开始酝酿和着手起草《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》（讨论稿）。经过近一年的调研、论证和反复研究，今年8月30日，该条例顺利通过了批准，将于11月1日起正式实施。即将实施的《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》共分为五章三十六条，包括总则、煤炭经营、监督管理、法律责任和附则。《条例》第一条规定了立法目的，其核心内容是为了防治燃煤污染，规范煤炭经营秩序，加强煤炭监督管理。《条例》第二条规定了煤炭经营监督管理的调整范围，就是本行政区域内的煤炭经营和监督管理活动。《条例》第三条对煤炭经营活动做出了明确的规定。《条例》第四条规定了“总量控制、布局合理；集中经营、定点配送；分类管理、强化监督”的原则。根据机构设置和“三定”方案，市工信委是煤炭经营监督管理的主管行政机关，其下属的节能监察中心具体负责日常监管工作。各县区政府的工信部门是本辖区煤炭经营监督管理的主管部门。因此，《条例》第五条明确了煤炭经营监督管理的主体和日常监管机构，同时明确了市、区（县）人民政府及其相关部门在煤炭经营监督管理中的职责。

　　除此之外，《条例》第二章规定的煤炭经营，是根据兰州市煤炭经营监督管理的成功经验，规定了由相关监管部门制定煤炭交易市场、二级煤炭网点配送布局和煤炭

　　总量控制计划。本章共用七个条款主要对煤炭总量控制、设置煤炭交易市场、布局二级煤炭配送网点、大型耗煤企业与煤炭企业签订中长期购销合同、购买和使用环保标准煤炭等行为进行了规范。而《条例》第三章监督管理主要规定了两种煤炭环保标准（大型耗煤企业和民用）由市政府制定、实施和公布。同时，《条例》规范了煤炭经营监督管理工作人员的执法行为，规定了煤质检测和向大型耗煤企业派驻煤质监督员的制度，规定了对煤炭运输车辆进入中心城区设置卡口检查的制度。

　　常年从事煤炭市场整治工作并全程参与此项条例设立工作的杨正岱认为，虽然近年来兰州市对煤炭市场进行了多次治理，仅2012年在对煤炭市场清理整顿中，就依法取缔无证经营摊点90户、连锁经营网点218户。但是，由于相

　　应的法规滞后，一些经营商各行其是，随意租地经营，掺杂使假、以次充好，销售劣质煤炭的行为时有发生。杨正岱说：“随着社会的发展，人们的法律意识和法律观念也逐渐加强，只有依法行使执法权才能行之有效地加强城市管理，合理合法地取缔影响城市发展的顽疾。《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》的正式实施，将有效解决兰州市煤炭经营监督管理中各部门职责不清、衔接不够、重复执法、执法不严和无法可依的问题，从源头上堵住有烟煤、劣质煤进入生产领域和流通市场。让煤炭能源既服务于市民的正常生活，又不会因此而影响城市环境。”

　　亲历者说：

　　治污条例快速获批无前例

　　张志家:（市工信委副调研员，全程参与和具体负责《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》的起草）

　　当再次回忆起《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》从起草到最终获批得以实施的整个过程，张志家至今仍感慨万千。

　　2012年年末，在实际需求的推动和市委、市政府的指导帮助下，市工信委作为煤炭市场的监管主体单位，专门抽调有关人员组成了立法工作班子，并委托兰州商学院法学院的专家、教授对煤炭市场进行调研和立法起草。经过两个多月的不懈努力，兰州市第一部有关煤炭经营市场的地方性法规初见雏形。

　　2013年新年刚过，当大多数人还沉浸在节日的氛围之中时，该条例在逐步得到完善后交送了市人大。市人大常委会负责经贸工作的副主任魏志乐、负责法制工作的副主任胡康生两位领导即刻再次组织各自领域的专家、学者对条例进行论证，并通过实地考察、走访和借鉴其他有相关经验城市的做法对条例又一次进行完善，并提交市人大进行审议。

　　张志家说：“事后说起整个过程时虽然很平淡，但当时的气氛却十分紧张，仅仅是各个环节的论证就进行了十多次，期间，不但市工信委负责起草条例的班子成员没有节假日，就连市人大和政府法制办的工作人员也是放弃了很多节假日，夜以继日地在为条例的诞生而工作。尤其是市人大常委会的领导们，自条例上报至市人大后不停地为条例出台而奔波，常常是实地考察、开会论证、细节商讨、部门协调一项接着一项。”由此，这部专门针对煤炭经营市场监管的地方性法律法规在短短的一年之中就通过了省市两级人大的审议，并获批实施。速度之快，可以说是史无前例。

　　评论

　　治污新动作不能孤立来看

　　自2013年以来，中国频繁发生大范围雾霾天气，约四分之一国土面积受影响，其中华北地区尤为深重。透支环境制造的恶果，不仅仅影响到社会发展的品质，更威胁着民众的健康。在雾锁中国的环境焦虑之下，国家安排专项资金进行大气治污，预示着中国大气治污向前迈进了一步。

　　环境问题有其自身的复杂性，它不仅是中国的难题，也是世界的难题。环境保护的背后，充满着诸多的利益博弈：之于国际博弈，它是政治问题；之于国家发展，它既是经济问题又是社会问题；之于地方政府，它还可能是政绩问题。而发展与保护的矛盾，是所有问题的根源所在。因此，治理大气污染，国家的重视和财力的支持很重要，但找到地方发展与环境保护间的平衡点，恐怕才是让观念发生转变的关键。

　　而“以奖代补”的资金分配方式，本质是专项资金的专项考核，与当下的政绩考核体系关联性并不太强。虽然它具有绩效的正面导向价值，但这种方式是否对专项资金覆盖的地方政府具有促动作用呢？效果显著，可以获得更多的奖励，那么动作迟缓和滞后的呢？是不是也应该有相应的惩罚机制进行鞭策。而环境保护作为国家战略，却往往不能在发展水平及官员政绩的考核中得到严格体现，这也是各种环境保护行动在地方举步维艰的原因所在。应该看到，环境问题愈发紧迫，在发展过程中已然不再是可选项，而是必选项。

　　国家财政50亿元专项资金注入华北空气治污的新动作，无疑表现着国家层面的环保决心。但是，这50亿专项资金，能否促动地方发展观念的转变，从GDP的迷信中走出来，致力于创造“绿色政绩”？光有资金注入，恐怕远远不够。并且，即便是大气质量变好了，其他环境问题呢？解决环境问题，既要有专项的聚焦，更需要有长远的战略性规划。因为，环境问题从来都不是孤立的问题。