钢铁等五大行业严重过剩产能如何化解

国务院日前印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》明确提出，5年内重点化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等5大行业严重过剩产能。针对这一任务要求，工业和信息化部产业政策司副司长苗长兴告诉记者，“我们将通过妥善处理在建和建成违规产能、做好淘汰落后产能和引导过剩产能退出工作、加快推进企业兼并重组和做优做强、引导产业合理有序转移等办法有效落实，针对这5大产能严重过剩行业，根据行业特点开展有选择、有侧重、有针对性的化解工作。”

　　准入规范统一清理

　　工业和信息化部将对已建成钢铁、电解铝、水泥和平板玻璃项目统一用规范和准入条件进行清理，达不到的要进行整顿，整顿后还达不到的要逐步淘汰

　　据统计，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率明显低于国际通常水平，而且这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。

　　对此，苗长兴分析说，我国出现产能严重过剩的原因很多，一些企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张;部分行业发展方式粗放，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重;一些地方过于追求发展速度，过于倚重投资拉动，助推了重复投资和产能扩张。同时，还包括资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束作用不强等因素。

　　“加强行业规范和准入管理，将成为清理建成产能的重要标准。”工业和信息化部原材料工业司副司长骆铁军表示，这次化解产能过剩，工业和信息化部将对已建成钢铁、电解铝、水泥和平板玻璃项目在以前工作的基础上，统一用规范和准入条件进行清理，达到规范和准入条件的企业正常发展，达不到的要进行整顿，整顿后还达不到的要逐步淘汰。

　　不同于以往的行政审批，准入和规范管理是将政府管理和市场机制有机结合起来，着重在质量、环保、能耗上对企业进行规范，促进产业政策与国土、环保、金融、能源、进出口等政策的联动，创造公开、公平、公正的市场竞争环境，促进优胜劣汰，加快化解产能过剩。

　　近年来，工业和信息化部已着手开展了重点行业的规范和准入工作，从产品质量、环境保护等方面对现有企业和新建项目提出了基本要求。

　　据介绍，今年5月公告了第一批符合规范条件的45家钢铁企业名单;水泥行业启动准入管理一年来，已公告新型干法水泥生产线312条，即将公告生产线125条，产能占水泥熟料总产能的27%;平板玻璃行业启动准入管理2年多来，已公告了116条生产线，占浮法玻璃产能的52%。“今年7月，新修订出台的《铝行业规范条件》也正式发布，目前正在组织实施，争取年底前公告一批。”骆铁军透露说。

　　着重遏制产能扩张

　　在新增产能中，钢铁方面重点应控制环京津等环境敏感区域，电解铝和水泥重点应控制西部部分省份，平板玻璃主要是控制东部沿海地区

　　《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》的主要任务中，首先提出的是坚决遏制产能盲目扩张。对此，骆铁军表示，将重点分3个层次切实遏制产能扩张，一是严禁建设新增产能项目，要坚决停下来;二是严控在建项目，“对确有必要建设的项目”，由地方政府提出申请;三是对于建成产能主要是整顿完善，改造提高。

　　从地区看，在新增产能中，钢铁方面重点应控制环京津等环境敏感区域，电解铝和水泥重点应控制西部部分省份，平板玻璃主要是控制东部沿海地区。

　　从行业看，针对不同行业的不同特点，化解产能过剩的重点措施也不尽相同。

　　如根据《意见》，钢铁业将通过整合分散钢铁产能、推动城市钢厂搬迁、优化产业布局等办法，重点推动山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区压缩钢铁产能总量8000万吨以上。

　　据介绍，目前，山东省钢铁产业结构调整方案已经国务院批复同意，河北省钢铁产业结构调整方案正在研究办理。根据方案，两省经过结构调整后共计压缩钢铁产能总量约8000万吨。辽宁、江苏、山西、江西等省的目标则是保持钢铁产能总量不变。

　　“未来还将大力推广高性能钢铁材料全面替代低品质钢材，促进钢铁材料的产品升级和消费升级，重点在建筑、船舶、电工用钢等领域开展工作。”骆铁军表示。

　　淘汰与发展相结合

　　更加注重运用发展的办法化解过剩产能，建立产能等量或减量置换制度，缓解地方经济发展与淘汰落后的矛盾

　　“为了化解产能过剩，《意见》提出了许多措施，其中环保、能耗标准的提高是一大亮点。”苗长兴表示。

　　据工业和信息化部节能与综合利用司副司长杨铁生介绍，将通过提高能源消耗和污染物排放标准，加大执法处罚力度，加快淘汰一批落后产能;加紧制订修订单位产品能源消耗限额标准，在电石、铁合金等行业开展试点，探索以强制性能耗限额标准促进落后产能和过剩产能退出的思路和措施;严格执行特别排放限值要求，运用差别电价和惩罚性电价、水价等差别价格政策，充分发挥法律和经济手段在淘汰落后产能中的作用。

　　淘汰落后产能将逐步从目前依设备大小而定过渡到依能耗和环保标准来定。以电解铝行业为例，如果对电解铝液交流电耗高于全国平均水平400多千瓦时即大于13700千瓦时的电解铝实施上浮电价政策，加上淘汰16万安培以下产能，初步估计可使400万吨的电解铝产能逐步退出市场，该目标实现后，电解铝产能利用率有望提高到84%。《意见》明确提出，对高能耗电解铝用电价格在标准电价基础上上浮10%的差别化电价政策，将促进企业加快技术进步和淘汰落后产能。

　　在当前产能严重过剩的现状下，既要防止无序扩张，又要考虑地方发展经济、产业升级的需要，因此，《意见》更加注重运用发展的办法化解过剩产能，提出建立产能等量或减量置换制度，缓解地方经济发展与淘汰落后的矛盾，调动地方积极性。

　　“等量置换是指要上新的项目，就必须等量淘汰掉一批项目，从而保证产能总量不增加。”苗长兴透露，将尽快出台重点行业产能置换实施办法，指导各地对钢铁、电解铝等产能严重过剩行业项目建设制定产能置换方案，实施等量或减量置换，完善淘汰与发展相结合的良性互动机制，调动地方和企业积极性，争取更多地淘汰一批产能;支持跨地区产能置换，鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易，解决省区市建设项目等量或减量置换指标不足的问题。

　　船舶业:严控增量优化结构

　　“和其他产业相比,船舶工业产能过剩具有全球性、周期性和结构性特点。”据工业和信息化部装备工业司副司长李东介绍,当前全球造船能力达2亿载重吨左右,2012年全球新船订单仅4686万载重吨,今年1至9月新船订单8396万载重吨。专家预计,未来3年全球造船年均需求量约为7000万至9000万载重吨,全球产能过剩将超过50%,船舶企业普遍面临订单不足的局面。

　　我国船舶工业产能过剩主要是由“十一五”以来船舶市场的高度兴旺引发的。在总量过剩的同时,还存在结构性过剩特点,低水平、同质化的产能过多,高端产能缺乏。2012年,高端船舶和海洋工程装备订单占到了总量的60%以上;全球成交LNG船33艘,中国仅承接4艘,我国海洋工程装备国际市场份额也仅为14%。

　　李东表示,船舶工业将利用好当前有利于结构调整的机遇期,通过严控增量、加大兼并重组力度、引导部分产能向海工装备领域转移、优化产品结构、建立落后产能退出机制和支持重点骨干企业发展等措施,化解船舶工业产能过剩矛盾。

　　在船市兴旺时期,沿海和长江一带产生了大量投机性中小船厂,目前大多处于停产、半停产状态。李东说,工业和信息化部将会同有关部门,采取金融、税收等多方面限制措施,引导技术水平低、产品竞争力差、已经长期停产的企业退出船舶行业。李东还透露,工信部正在制定《船舶行业规范条件》,将从生产条件、质量管理、技术研发、节能环保、安全管理等方面对造船企业进行规范管理,支持优强企业发展,加快淘汰落后产能。

　　善用“加减法”实现治理目标

　　产能过剩既反映了我国工业化发展过程中经济体制转型与增长方式转变的阶段性特征,也暴露出我国经济发展深层次、结构性的问题和矛盾。化解产能过剩要善用“加减法”,即做到控制增量与优化存量并举。

　　对新建设产能的控制力度要加大。应当说,在经济形势好转或投资有利可图的情况下,投资主体往往产生投资冲动,特别是在一些过热行业,容易发生投资和新产能建设扎堆的情况,有很大的盲目性。随着单纯行政性措施的削减,目前我国逐渐加大了产业准入管理的力度,但准入管理的覆盖面、管理的深度和有效性还需要进一步提高。在准入方面,要通过财税、技术等措施,并辅之以必要的行政措施进行调控,增加产能过剩行业投资和产运销成本,减少其利润空间,从而形成对资金投向的引导和制约作用。

　　对当前存在的过剩产能,还应强化分类治理,促进其存量调整和优化。目前存在的过剩产能也不能一概而论,有的产能虽“过剩”但未必“落后”,对这些产能应当适度给予财税支持和技改扶助,使之经过一定的改造、整治,形成有效产能或高端产能。对于应当淘汰的落后技术,以及高能耗、高污染产能,应加大退出责任、处罚力度,完善监控机制,尤其是要警惕出现退出不彻底或退出之后重复进入等问题。考虑到淘汰产能对企业的影响,应采取必要的鼓励淘汰或淘汰补偿措施,引导企业加快转型升级,实现规模适度、有质量、有效益的可持续发展。

　　治理过剩产能是政府、企业和社会的共同责任。当前,不同地区、部门之间对控制过剩产能执行力度存在差异,个别地方存在发展观和效益观方面的短视行为,有的企业自觉性、自律性较差,对控制过剩产能认识不到位,甚至存在为求局部利益而舍弃整体利益的行为。不同的政府部门之间、中央与地方部门、政府与企业之间,也需要多方参与、协调一致,全力完成过剩产能治理目标任务。