中国钢铁过剩产能“淘而不汰”困局难解

最近，工信部公布了今年首批工业行业淘汰落后产能企业名单，涉及铜冶炼等19个行业，力争在9月底前关停名单内企业的落后产能。下一步，有关部门将会尽快出台化解产能过剩矛盾的总体方案。

　　老话题，新形势。自2004年以来，抑制产能过剩一直是中国进行宏观调控的重点，但产能过剩却屡难化解，成了“老大难”。其中，原因何在，破解之道又在何方?

　　1、上半年钢铁利润一度降到每吨0.43元，连买根冰棍都不够

　　产能：“冰山一角”下有什么?

　　来自相关行业协会和工信部的统计数据显示，2012年年底，粗钢产能利用率为72%;水泥产能达30亿吨，产能利用率为72.7%;电解铝产能为 2765万吨，产能利用率为72%;平板玻璃产能为10.4亿重量箱，产能利用率为68.3%;造船产能利用率仅为70%左右。这些行业的产能利用率均在 70%左右，产能过剩现象不容小觑。

　　卖1吨钢能赚多少钱?几年前，钢铁价格最高的时候可以赚到近一千元。一年多前，卖1吨钢的利润下降到几十元。到去年底，每吨钢的利润只有1.68元，相当于一瓶矿泉水的价格。今年上半年，中钢协发布的数据显示，钢铁利润一度降到了每吨0.43元，连买根冰棍都不够。

　　几年时间内，钢铁行业利润几乎直线下滑，而产能过剩不得不说是重要原因。长期以来，我国钢铁产能增速高于需求增速。粗钢产能由2004年末的4.2亿吨增长到2012年末的9.7亿吨，增量相当于2012年世界产钢排名第2至10位国家粗钢产量的总和，致使2012年粗钢产能利用率仅为72%，远低于合理水平。

　　钢铁产能的高歌猛进只是我国产能过剩的“冰山一角”。产能利用情况最为直接的指标是产能利用率，被定义为长期均衡中的实际产量与最佳生产能力之间的差异，是国际上考察产能过剩的重要指标。根据美国的经验，当工业产能利用率超过95%时，代表设备使用率接近全部;当产能利用率在81%～90%时，出现正常的产能过剩;而低于81%时，为较严重的产能过剩。

　　不仅传统制造业的产能保持高位运行，被寄予厚望的高科技产业也开始出现类似问题。中国社会科学院工业经济研究所5月发布的2013年《产业蓝皮书》称，中国风电整机制造企业从2004年的6家急剧扩张到现在的80多家。如果以每个企业每年50万千瓦的制造能力计算，这80多家企业年产能就是4000 万千瓦，而中国目前的市场容量只有1000万千瓦，远远供过于求。

　　中国社科院工业经济研究所党委书记黄群慧表示，与上世纪末和2005年前后出现的产能过剩不同，2009年延续至今的这一轮产能过剩涉及领域更广、程度更严重，化解难度前所未有。从范围看，以前我国的产能过剩主要存在于钢铁、水泥、平板玻璃等传统产业，而本轮产能过剩扩展到多晶硅、风电设备等代表未来产业发展方向的新兴产业，大有从局部向全局蔓延之势;从程度上看，基于国际货币基金组织2012年7月估计，2011年产能利用率已降至60%左右，说明我国当前面临的产能过剩十分严重。

　　2、有些行业的产能过剩现象依然存在，有的行业甚至出现“越治理越过剩”的怪圈

　　怪圈：有些行业为何“淘而不汰”?

　　进入21世纪以来，中国的工业生产突飞猛进，在世界500种主要工业品中，有220项产品产量居全球第一位，其中粗钢、电解铝、计算机、空调等产品产量都超过世界总产量的一半。伴随着我国经济的“长大”，产能过剩等结构性问题也成为我国工业“大而不强”的重要原因。

　　发改委经济体制与管理研究所产业室主任史炜认为，有些行业的产能过剩有客观的经济因素和环境因素。例如，我国目前煤炭、钢铁和电解铝行业的产能过剩，一定程度上属于我国从传统的重化工到高精细的机械工业、电子工业转型时期结构调整的表现，美国在转型时期也出现过类似问题。但产能过剩在多个行业的蔓延则是需要警惕的。

　　为解决产能过剩的结构性问题，政府几年前就着手淘汰落后产能。可几年过去，治理效果却不甚理想。有些行业的产能过剩现象依然存在，有的行业甚至一边淘汰落后产能，一边继续扩产形成更不利的过剩局面，出现“越治理越过剩”的怪圈。如电石行业2012年新增产能约400万吨，远超过全年淘汰的127万吨产能。

　　近日，工信部公布了今年第一批淘汰落后产能的名单，淘汰落后产能的难度可从此次行动的执行效果中窥得一斑。工信部部长苗圩表示，执行中主要分三种情况，第一是确实是关停了，落后设备还没有拆除，还具备再恢复生产的能力。第二是个别企业拿前些年已经淘汰的设备充数。此外，也有举报失真的情况。

　　对于不甚理想的执行效果，苗圩解释说，淘汰落后产能涉及企业职工安置、资产损失、债务处理等一系列问题，对地方财政收入和就业在短期内都会造成一定的不利影响，这是淘汰落后产能难以推进的重要原因。而地方政府的投资冲动，也使得新增产能远大于被淘汰掉的产能。

　　“产能过剩问题突出，是因为在产能的形成过程中，市场没能真正成为资源配置的主体，一些非市场因素在发挥作用，阻碍了市场机制优胜劣汰的功能发挥。” 国务院发展研究中心产业部副部长石耀东举例说，在产业发展过程中，一些地方政府为了拉投资，在劳动力、土地价格等方面给予优惠政策，扭曲了要素价格。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，在以GDP为主导的业绩观指导下，地方政府热衷于追求经济高速增长，而产能过剩的行业总量大、见效快，成了地方政府争先竞逐的发展领域。

　　对此，中国社会科学院工业经济研究所研究员张其仔表示认同。“很多地方政府注重追求短期效益，一旦出现任何一个新兴产业，大家会蜂拥而至。例如，前几年市场前景广阔的光伏产业在我国全面开花，然而大多数光伏企业集中在制造领域，不掌握重要的核心技术，导致产能过剩。”

　　3、此次产能过剩持续时间可能较长，去产能过程可能会比较痛苦

　　破解：“角色”该怎么定位?

　　有效需求不足和产能过剩的矛盾成为当前我国工业发展面临的重要问题。产能过剩将导致企业净利率降低，负债增加，银行不良资产增加，进而将风险传递到银行业。解决产能过剩需要关闭一些工厂，容易造成部分民众失业和收入水平下降。破解产能过剩无疑是一项复杂的系统工程。

　　对于这一轮产能过剩的发展趋势，李佐军认为，以往的产能过剩，可通过调整出口政策，开拓发达国家的市场进行消化。“但近年来，全球经济不再突飞猛进，而进入深度调整阶段，欧美等发达国家市场增长乏力，新兴经济体市场也有待发育，因此在国外市场消化产能过剩的空间缩小。”李佐军说，这也意味着此次产能过剩持续的时间可能会比较长，去产能过程可能会比较痛苦。

　　“从国内经济环境来看，经济发展方式亟待转变，长期积累的体制机制矛盾日益加深，对产能过剩只治标不治本的政策作用空间不大。”黄群慧分析说，在经历 30多年的高速增长后，中国工业化进程步入后期阶段，我国潜在经济增长率下降，试图等待经济形势复苏后依靠快速经济增长来化解产能过剩的可能性很小，“进行制度创新已经时不我待”。

　　“化解产能过剩，需健全完善市场体系，深化市场改革。”黄群慧表示，要矫正现有不合理制度对市场主体行为的扭曲。

　　而石耀东认为，厘清市场和政府在解决产能过剩中的角色定位，对于解决产能过剩难题至关重要。他说：“政府应由过去注重事前审批转向注重事前、事中、事后监管。要建立科学严格的市场准入门槛，设计有效的退出机制，确定落后产能标准，建立落后产能退出的财政补贴和奖励机制，将各个利益相关方因淘汰落后产能的损失控制在能够接受的范围内。”

　　专家还建议，应深化行政体制改革和政府投融资体制改革。“要改变唯GDP导向的业绩考核观，适当降低GDP的考核权重，强调社会福利、环境保护对政府的强约束。还应推进财税体制改革，实行地方财政预算、决算公开，加强公众对政府的监督力度，切实解决政府绩效考核体系不合理、政府职能越位等问题。”石耀东说。

　　专家观点

　　国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河：在现有的体制下，各级地方政府实际都是“经济人”，都有发展园区、招商引资、努力发展产业的动力。这也是形成产能过剩的主要原因。投资越多产能越大，产能越大越容易造成过剩。化解产业过剩，一定要加快体制改革。体制改革就是一定要在当前形势下，使地方财权和事权相匹配。很多地方政府只有事权而没有财权，只能以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，搞园区、搞产业，导致产能过度扩张。

　　中国工业经济联合会会长李毅中：要化解产能过剩，可以从以下几点入手：其一，以规划进行约束。使各地明确自己的产业发展定位和调整方向，找准各地的优势产业和特色产业，避免盲目投资。其二，加快淘汰落后产能。落后产能的淘汰给市场腾出了空间，也能提升先进产能的比例。其三，加快科技创新，鼓励企业在品种、质量、节能降耗、环境保护上做文章，这样可以扩大有效需求。其四，加强城市的基础设施建设，比如地铁、保障房等，可以化解一部分产能。

　　中华民营企业联合会会长保育钧：中国的产能过剩问题之所以难以解决，主要原因就是地方政府的保护。对地方政府来说，上马大项目可以带来GDP、税收和就业，所以即使很多行业已经产能过剩了，但地方政府还在不断推动上马。下一步的着力点要放在解决绝对产能过剩上，要下狠心坚持优胜劣汰，即便伤筋动骨也得干。

　　第十一届全国人大财经委副主任贺铿：落后的要淘汰，不是说规模小就一定要淘汰，还是看它生产的是什么东西，有没有市场，而且是不是破坏了环境。这是在竞争当中来看的，有一些小规模的企业有很好的竞争能力，所以不能用规模的概念来衡量。说得更直接一点，哪一个企业要淘汰掉，不要光是政府说了算，而是政府要用法律规定指标来衡量，看它是不是要淘汰