削减区域煤炭消费总量需破除两难困境

有人说，煤炭是中国经济和环境的“萧何”。作为基础能源，煤炭支撑了经济高速发展，但也是很多大气污染物的源头。灰霾问题频繁出现，燃煤污染难辞其咎。我国第一部综合性大气污染防治规划《重点区域大气污染防治“十二五”规划》的重要任务之一就是要控制区域煤炭消费总量。区域煤炭消费总量控制对调整我国能源结构和降低大气污染物排放是非常有利的措施。

　　有观点指出，如果将煤炭消费总量指标分解到地方并强制执行，很可能会让我国煤炭统计失真的现象愈演愈烈。这种担心并不是多余的。从能源行业主管部门的角度来说，是很想把过快的煤炭消费总量控制住的，所以说这个政策的出发点是好的，但它执行起来还是存在一定难度的。首先，“自上而下”的国家目标分解与地方“自下而上”提出的目标差异较大，很难达成一致。与煤炭消耗强度指标不同，煤炭消费总量是一个绝对量指标，会对地方经济发展产生“硬约束”，制定煤炭消费总量控制目标必然会遇到地方政府的抵触。地方政府普遍认为，煤炭消费总量控制目标有必要，但分给自己的煤炭消费量太少，将对地方经济发展带来一些负面影响。由于中央政府和地方政府在煤炭消费总量控制问题上存在较严重分歧，煤炭消费总量分解落实难度自然就非常大。其次，实施煤炭消费总量控制的前提之一是对地区、企业能耗数据进行动态监测、及时反馈，而这面临两方面困难，即能源消费核算难和能耗监测难。可以说，从政府行业管理的角度来讲，从发布这类指标一开始就陷入了一种两难的境地：如果将煤炭消费总量指标分解到地方并强制执行，煤炭统计数字失真的可能性自然会越来越大。如果这类指标只是用来表达一种美好的愿望，而不去具体执行，这类控制目标也就失去了存在的意义。

　　有专家指出，在PM2.5污染尤为严重的重点区域应当考虑立即开展区域煤炭消费总量控制。环境保护部也表示，“十二五”期间将在京津冀、珠三角、长三角以及山东城市群开展煤炭消费总量的控制试点。这是可行之策，当然也不是一蹴而就的事情，难度依然不少。

　　因此，当下我们要着力做好以下几个方面的工作：首先，循序渐进，确保试点成功。从今年开始，全国严格实施煤炭消费总量增长速度控制，严格控制“三区”内燃煤项目建设，对“三区”先行实行煤炭消费总量零增长控制，在完成国家已经确定的各项指标前提下，更大程度地减少各种污染物排放量。

　　其次，推动能源结构调整，实现源头控制。就目前的能源利用水平和产业结构来说，要改善空气环境质量，仅靠末端治理是不够的，必须从源头上扭转现在不尽合理的能源结构，破除经济发展和能源消费增长的线性关系，水能、风能、天然气等清洁能源应该早日替代煤炭消费，让经济发展尽快脱离对煤炭等一次能源的依赖，确保煤炭需求能够得到有效控制。

　　第三，坚持淘汰落后产能，调整区域产业结构。要加快这些区域的产业结构调整步伐，确保电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业淘汰落后产能任务按期完成，把这些区域比较重的产业结构调下来，通过产业结构调整降低能源消耗强度，降低污染物排放强度。

　　第四，完善相关政策制度，推进煤炭价格实质性改革。要切实推进区域煤炭总量控制，需要国家出台一些激励政策和措施，如建立新的税费机制，逐步开放煤炭能源价格，按照市场价格支付土地租金和矿产使用费，征收煤炭资源税和环境税，对超限额使用煤炭的地区对超额部分征收大气污染特别税，调整煤炭和清洁能源价格倒挂的现象，向市场提供更多可替代的清洁能源等。

　　第五，深化区域合作领域，建立相互协调和支持联动机制。在实现区域资源共享的基础上，尽快建立统一的煤炭消费总量联防联控机制、执法监管机制、环评会商机制、监测信息共享机制和预警应急机制，统筹协调区域大气污染防治。