限制煤炭使用需要更激进政策和目标

我国北方地区连续雾霾，已引发关于经济发展方式、能源结构与环境保护的讨论日益激烈。对雾霾原因与PM2.5来源的实证研究表明，燃煤污染是一大来源。如何尽快减少燃煤污染物排放，成为应有之举。

　　污染大，治理昂贵

　　减少污染物排放，一般而言有减少煤炭使用与末端治理两大途径。如果能在末端实现各种污染物的零排放，那么煤炭从整体上就是“零排放绿色能源了”。事实上，煤炭清洁化利用一直是解决该问题的途径。那么，多清洁算清洁？在一定的技术与成本范畴内，可以做到何种程度？在目前的存量污染已经十分严重，边际损害成本已经非常高昂的背景下，相比可再生能源局部污染物零排放的事实，即使加装了回收设施，总体而已，煤炭利用的剩余排放仍旧显得“非常昂贵”。而要做到零排放，其成本将非常之高，而技术上也存在问题。

　　以煤电厂脱硫为例，目前，我国的大气二氧化硫污染物排放总量已经实现持续下降，这主要是电厂普遍加装脱硫装置，实现了85％以上的脱硫率。即使如此，由于总量巨大，其环境影响仍旧非常可观。要进一步减少排放总量，就需要进一步提高脱硫率到接近100％，解决余下的15％的脱硫问题，成本会相当高，技术上也很难做。

　　这是局部污染物的情况，另一个考虑在于全球污染物 温室气体带来的气候约束。煤炭碳排放强度最高，而末端治理目前可以看到的唯一的技术手段就是碳埋存（CCS）。但是，CCS的最大潜力涉及往地球内部注入高浓度的CO2 ，这其中的可靠性、环境完整性以及可行性的争议非常大，主要地区示范项目的进展缓慢。笔者对CCS的前景非常悲观，一方面在于福岛核电站事故之后，民众对于技术的可靠性失去了信心；而更重要的是，随着可再生能源经济性的进一步增强，CCS的减排成本已经越来越不具优势。在失去经济吸引力的情况下，煤炭大规模减排的唯一可行与经济性途径，就变成了减少其活动水平。

　　能源战略需变革

　　在这一背景下，如何尽快减少煤炭使用成为解决污染雾霾问题的途径。传统上，“富煤、缺油、少气”是中国能源资源禀赋的概括，这一点基本是共识。但是，这一事实的含义意味着中国只能或者必须“以煤为主”，或者说过去形成的“煤为主”（占75%以上）的能源结构不需要大幅度尽快改变？笔者认为不是这样。

　　首先，过去煤炭的使用，在整体上面临着“得不偿失”的批评。2011年8月，美国的三位环境经济学者在美国经济评论发表题为“美国经济体环境污染核算”的文章，其基本结论是：在美国，燃煤电厂的空气污染损失，要大于其经济增加值（是增加值的0.8到5.6倍）。国内一些机构与学者的研究也彼此印证，中国的煤炭外部成本如果内部化，并以价格形式表现出来，真实成本要上升70%－80%，而煤炭利用的所有环节所造成的各种损失，约占GDP的7%－9%。

　　其次，中国的煤炭赋存条件并不优越，未来煤炭消费如果继续上升，煤炭强烈的依赖进口也是开放经济中的不二选择。过去，我国基于人为压低的计划性煤炭价格，宽松的环境管制标准，低廉的国内制造与人工成本，形成了以煤为主的能源结构与能源基础设施。目前，中国煤电机组的造价水平与发电成本，仍比发达国家低30%-50%甚至更多。笔者基于经济模型的模拟显示，未来这一成本如果仍旧如此之低，那么中国仍将会大量地依赖于煤炭消费。但显著的变化在于煤炭的来源：由美国、俄罗斯等地出产的煤炭有更强的竞争力 。在基础设施可得与操作性因素忽略的背景下，中国未来的煤炭消费增量将主要通过进口满足，到2050年，中国的煤炭对外依存度将超过50%。

　　再次，天然气、核能、各种可再生能源技术多样，成本不断下降，提供了煤炭之外丰富的选择。技术与基础设施改善程度进一步增强。

　　另外，中国对于煤炭的依赖，从历史与国际比较看，并不具有特殊性。许多发达国家在石油时代之前都经历了以煤炭为主导能源的历史，因为那个时候选择少，煤炭价格也便宜。英国是首先使用煤炭的国家，淘汰煤炭（降到其高峰用量的10%以下）用了100年以上，而其他欧洲国家淘汰的速度要快的多，为60-100年左右。对于煤炭的路径依赖，从技术动力学的角度来看，并不显得非常特别。

　　最后，从温室气体排放的角度看，如果现存的化石能源探明可采储量富集的碳全部释放到大气中，那将是1万亿吨碳的排放。如果将本世纪末温升2度作为控制目标，全球碳排放“预算”2000-2050年也只有1万亿吨的水平，比化石能源富集的碳要少得多。从这一角度，大气资源比化石能源更加稀缺。如果要实现气候系统温升的这一“紧目标”，那无疑意味着整个能源系统的“脱碳化”。这一显性的约束如果在未来作用于能源系统，那么煤炭将很难有它的位置。技术动力学对能源技术的历史总结认为，一种能源退出历史，都不是因为它的耗竭，而是出现了更好、更高级的能源。煤炭代替薪柴，油气替代煤炭，都莫不如此。

　　在我国，煤炭现在无疑还是主体，那需要问的是：煤炭是否会有不是主体的那天？如果答案是肯定的话，那么何时改变将成为一个关键的问题。这方面，最为常见的一种说法是：煤炭在20-30年内的主体地位将不会改变。但如果将这一提法理解为对未来能源经济系统的预测，那么其预测的基础是什么？有何政策与行动含义？如果这一论断的含义在于其他能源形式不需要大规模发展，那么是不是意味着20-30年后还是类似的情况，因为那个时候煤炭依旧是大头，而其他形式，特别是可再生能源，由于缺乏实践，成本并不会自动降低，这种路径依赖将自我锁定，长期无法改变。

　　能源经济系统是开放的系统，受人们的行为与政府政策影响很大，关键是对系统的预期与目标。作为后发国家，中国淘汰煤炭的进程更快是可能的，在各种局部污染物、全球污染物以及开采成本约束同时存在的背景下，也需要这么做。

　　限制煤炭使用是政策问题

　　煤炭是占主体还是非主体，这不是一个非此即彼的二值问题。如果煤炭在能源结构中的比重（份额）代表其地位，这存在任意多可能性。在减少煤炭消费具有明显的巨大收益（甚至关乎基本人权）的条件下，这已经是一个政策选择问题。

　　历史上，煤炭在整体能源结构与发电结构中的比重一直居高不下，政府的规划已经对此进行了下降的预计与设计。“十二五”规划提出了到2015年煤炭消费比重降低到65%左右的目标。而更远期的政策目标设定，是一个非常复杂并且有些“非科学”的问题，取决于对直接经济代价的承受力、社会经济发展、政治心理等等。但是，从能源基础设施寿命的角度，在30-40年内实现对煤炭使用的淘汰是可能的。如果能够在2040-2050年间实现煤炭的淘汰，那将意味着世界各国的“趋同”。

　　基于环境资源的更大的稀缺性，环境约束需要更加显性的作用于未来能源系统的结构演进。

　　从政策工具来看，市场化基础的，覆盖全部经济部门的措施可以包括：提高煤炭的资源税水平到20%-50%；与其他能源与环境政策结合，推出碳税或者碳交易体系；给普遍性能源服务予以补贴。

　　在政策标准与社会事物上，可制定老旧煤矿的退役标准，开始制定30-40年关闭50%煤矿的计划，以及人员分流； 将电厂硫、氮氧化物、烟尘排放标准进一步提高。

　　在行政措施上，全面取缔煤炭的直接燃烧，关停小、散、乱煤炭利用的基础设施。

　　总之，笔者认为：在当前的形势下，讨论加速煤炭在能源结构中的淘汰，相应的政策选择以及直接经济代价是有价值的。

　　基于限制煤炭使用，设定加速煤炭淘汰的阶段目标，到2040-2050年完全淘汰煤炭的使用，应该成为政策选择。