煤炭资源税改革提上议程 地方财政收入将大增

继2011年全国范围内实施原油、天然气资源税由“从量计征”到“从价计征”改革之后，煤炭资源税改革成为下阶段主攻的目标。

从价计征，即按照应纳税资源产品的销售收入乘以规定的比例税率计征。《财经》记者从知情人士处获悉，煤炭资源税从价计征的试点方案已经成型，有关决策部门正在进行审核，若顺利通过，有望于今年四季度展开试点。根据此前各方讨论提及的名单，第一批试点范围可能包括河南、新疆、内蒙古等省区。煤炭资源大省山西，会否出现在首批试点名单上，目前尚有分歧，可能暂缓。

据参与试点方案设计初期讨论的人士介绍，目前在从量计征模式下，每吨焦煤需缴纳资源税8元，其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异，从每吨2元至4元不等，每年的征收总额不过100多亿元。

相比从量计征，从价计征是一种增税的征收模式，与煤炭资源相关的税负将有一定程度增加。若按此前油气税改的从价5%的新税率测算，改革后的煤炭资源税收应在数百亿元，这令外界对此次改革的时机及推行力度存在疑虑。

搁置已久

资源税是以各种应税自然资源为课税对象，为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。目前，中国资源税包括原油、天然气、煤炭、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、其他非金属矿原矿和盐等七个征收税目，但其收入在整个财税收入中的占比不足1%，算是一个小税种。

从上世纪80年代起，中国开始对自然资源征收资源税，征收模式都是从量计征，即按照应纳税资源产品的销售数量，乘以规定的单位税额计算纳税。

在资源产品价格长期管制、价格波动不大的情况下，从量计征有其合理性和相对稳定性。

但从实践来看，尤其是最近十年，资源产品价格出现明显的单边向上趋势，仍然坚持从量计价，不能使资源税收随着资源产品价格和资源企业收益的增长而增加。特别是在很多资源产品的价格已较大幅度提升的情况下，资源税在这类产品价格中所占比重过低，既不利于发挥该项税收调节生产、促进资源合理开发利用的功能，也不利于充分发挥其合理组织财政收入的功能。

为完善资源税制度，2010年6月1日起中国首先在新疆进行原油、天然气资源税改革试点，随后又在其他西部省区进行试点，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为5%。据新疆地税局公布的数据，试点五个月后，截至当年10月底，新疆的油气资源税收就达14亿元，同比增收11.4亿元，增长率高达442%，收效非常明显。

2011年11月1日，修订后的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，油气资源税从价计征开始在全国范围实行。

长期以来，煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例占到70%左右。相对于油气资源，煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽，影响更大，改革也更为复杂。因此，煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出，而被搁置了下来。

财政部财科所副所长刘尚希对《财经》记者表示，由于定价机制不同，油气资源税改革对油气产品价格不构成太大影响，而煤炭资源从价计征后，对煤炭生产和产品价格都会产生较大影响，因此当初只选择了涉及面较窄、改革难度较小的油气资源税改革。

时机拿捏

资源税改革的呼声由来已久，但却长期由于唯恐增税后推高物价，而迟迟无法推出，直至2010年才开始试点油气资源税改革。目前的煤炭资源税改革，同样面临时间窗口的问题，何况改革之后的税负总体上是增加的。

眼下中国物价水平处于低位，但经济增速放慢，是否适宜推出实质上是增税举措的煤炭资源税改革，各方意见不一。

7月17日，财政部召开资源税改革类人大重点建议办理工作座谈会，讨论如何进一步深化资源税改革。座谈会邀请了九位人大代表参加，有代表建议，目前物价处于下行通道，应抓住有利时机尽快实行煤炭、岩金矿、磷矿等资源税从价计征改革，对部分品目可先行试点，同时清理地方资源性收费，并给地方相应的自主权，在一定的幅度内根据资源差异确定具体税率标准。

一位与会人士告诉《财经》记者，针对煤炭资源税从价计征，有煤炭企业负责人建议尽快开征，但主管煤炭企业的某部门领导看法并不完全相同。

作为到会的三位专家学者之一，刘尚希在会议上提出，当前是推进资源税从价计征改革的有利时机，应抓住机会，尽快实施。

在他看来，现在推出煤炭资源税改革的阻力，主要是因为各方在认识上存在一定分歧，一种主要的反对意见认为，改革后会对上下游企业造成较大压力，增加的税负有可能传导到价格上，甚至可能传导到民生领域，影响人们的消费。

全国政协委员、国税总局原副局长许善达对《财经》记者表示，调高资源税的改革应该在煤炭供不应求的时候推出，但受到整体经济趋缓、社会需求不足的影响，今年中国煤炭市场持续低迷，大量煤炭滞销，秦皇岛港煤炭严重积压，库存量惊人。“这时候增加资源税、提高价格，煤炭就更卖不出去了，改革恐怕落实不了。”他说。

据统计，截至今年6月底，全社会煤炭库存2.78亿吨。其中，煤炭企业存煤6623万吨，同比增长40.9%；重点发电企业存煤9136万吨，同比增长39.5%。

许善达认为，不管加税还是减税，一定要和经济周期有所联系，符合经济周期发展阶段的特性。

对此刘尚希表示，此前物价上涨之际，他就主张实行煤炭资源税改革。因为当时CPI高企主要是食品价格推动，所以不用担心煤炭资源税改革会推高CPI，现在CPI回落就更可以改革。“如果煤炭资源税改革变成物价高也不能改，低也不能改，那永远都改不了。”刘尚希说。

关于企业亏损问题，刘尚希表示，经济发展本身也是一个优胜劣汰的进程，如果为了维持当前这种低端的生产能力，而不惜浪费资源，恐怕也不是经济发展的目的。

他认为，改革必须看大势，看基本面，在促进企业转型升级的大方向下，不能把技术落后和效率低下的企业作为一个必保前提来对待。改革就是要把自然资源的价格机制建立起来，至于企业暂时存在的困难，可以想其他办法去解决。

从节能减排、发展低碳经济等方面来看，价格传导到消费环节恰恰是改革发生作用的表现。市场经济最重要的信号就是价格信号，如果人为地扭曲价格，生产行为和消费行为也会随之扭曲。如果使用资源总是低价就没有人厉行节约，只有价格相对较高，消费者才会考虑节约使用。对于可能受到影响的低收入阶层，刘尚希认为，可以通过发放补贴等其他方式去解决，而不应该通过压低价格的方法进行暗补。

新疆是可能率先展开试点的地区之一，新疆地税局负责资源税征管的相关部门负责人对《财经》记者表示，煤炭目前销量不太好，价格也上不去，正好是改革的良机。正因为煤炭价格低迷，从价征收后的价格变化相对较小，对企业影响不会太大。

刘尚希表示，煤炭资源税迟早要改革，晚改不如早改。价格走低的时候改革涉及面更小，改革的社会成本也更低，当前就是有利时机，改革应该尽快推出。

7月26日至27日，全国财政厅(局)长座谈会在北京召开。财政部部长谢旭人在座谈会上指出，下半年将深化资源税改革，扩大资源税从价计征范围。

税率几何

税率是税收政策设计中最为关键的要素之一。根据去年修订的资源税暂行条例，原油、天然气的税率为销售额的5%－10%，目前实际实行的税率为5%。

在煤炭资源中，目前每吨焦煤需缴纳资源税8元，其他煤炭的税额标准各省略有差异。标准最低的是安徽省，每吨2元，最高的是河南省，每吨4元，其余省份的标准在2元和4元之间。

前述新疆地税局相关部门负责人表示，在税率方面，如果改革后煤炭资源税额提高不多，从价计征的财政意义就无法体现，但同时也要考虑到纳税人的承受力。到底应该提升多少，纳税人能负担多少，还要进行综合考量。

煤炭资源税的税率设计非常复杂，刘尚希表示，要有综合平衡。从价计征的税率设计最终体现到税负上，他认为至少应比现行税负水平提高三分之一。如果税率提升不够，就起不到改革的作用，企业使用资源给社会增加的成本还是无法通过税收的方式收回。

比如，地方资源性企业在资源开采运输过程中对生态环境造成的破坏，政府需支出大量资金进行治理，钱只能从税费上来。据有关部门测算，每开采1吨煤增加的环境损失成本达72.32元。

山西省地税局税政一处负责人表示，煤炭资源税改革总体上是一件好事情，但将要进行的试点不包括山西。据介绍，目前山西执行的税额标准是焦煤每吨8元，其他煤炭3.2元。

晋中市是山西省内的煤炭大市，据《财经》记者了解，晋中在2011年曾经就该市的煤炭资源税情况进行过调研，为改革提供依据。

从晋中的煤炭资源税征收情况看，在现有模式下，企业平均每开采1吨煤，资源税上缴4.46元，煤炭可持续发展基金上缴28.58元，按规定其中50%即14.29元用于区域生态环境治理。加上水资源补偿费1.99元，矿产资源补偿费8.49元，税费合计开采1吨煤用于环境补偿的收入为29.23元，远远低于同时增加的环境损失成本72.32元，显然不能弥补损失。

由此导致历史欠账愈来愈多，环境破坏愈来愈严重，煤炭开采造成地下水位下降，地下水资源严重破坏，采煤区居民生存条件愈加恶化。

晋中市有关部门分别按照从价计征2%、3%、4%、5%的税率，对该市42座煤矿进行了测算，得出结论为资源税税率每提高一个点的计征率，税收贡献率同步递增1%，影响利润率下降1%。

以资源税率5%为例，相关调查发现，税收贡献率由从量计征的17.54%增加到22.51%，利润率由25.16%下降到20.19%，调整幅度较小，且利润水平仍高于其他行业。但按照从价计征，资源税占销售收入的比率由0.86%提高到5%，绝对额将增加50817万元，每吨资源税税额由4.46元提高到26.11元，资源税占税金的比例将由4.87%提高到22.21%。

据此晋中市有关部门认为，实行从价征收税率为5%的计征方式，其增收效果是明显的，且对企业利润影响不大。如此，既走出了不科学征收造成的困境，又提高了环境补偿资金的额度，每吨由29.23元增加到50.88元，改革收效显著。

内蒙古自治区某政府官员日前表示，目前煤炭从量计征的税额标准，是在过去原煤每吨售价仅二三百元、焦煤每吨售价约600元的时候制定的，近年来煤炭价格至少比过去涨了一倍，焦煤一度接近每吨2000元。依此计算，资源税征收不足每吨煤售价的1%，在煤炭价值中几乎可以忽略不计。该官员建议，煤炭资源税税率应为销售额的5%—10%。

不论税率将如何确定，由于煤炭资源税完全属于地方税，从价计征后无疑将大幅增加地方财政收入。前述新疆地税局相关部门负责人表示，在油气资源从价计征之前，自治区每年的油气资源税收入只有10亿元，现在增加到35亿元。目前新疆每年的煤炭资源税收入为3亿元左右，该负责人认为改革后也将有大幅提升。

总体而言，资源税目前还是一个小税种。2011年，中国资源税收入为595.87亿元，不足税收总收入的1%。随着资源税改革的不断扩围，将来水资源等更多资源也有望纳入征税范围。在条件成熟后对更多的自然资源实行从价计征，并适当提高税率水平，资源税的收入规模将会不断扩大。这有利于建立地方财政收入稳定增长的长效机制，增加资源地的财政收入，增强这些地方保障民生等基本公共服务的能力。

按照财政部财科所所长贾康的设想，自然资源丰富的西部地区，将来可以将资源税作为地方税体系中的主体税种，因此接下来应该一步一步地、逐渐把地方税体系打造好，让资源税显示出支柱财源的支撑力。