电改十年记：改革重启需自上而下推进

转眼，电改步入了第十个年头。

2002年2月，国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》（亦称“五号文件”）。电力体制第二轮改革启动，确定政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网五大任务。

如今，五项改革仍然在继续，然而10年光阴终究没磨出一把好剑，电力市场并没有最终形成。

现存的市场格局让外界甚为感慨：政企分开不到位，厂网分开不彻底，主辅分离形成新垄断，输配分开陷入停滞，电网统购统销，电力调度不独立，发电企业与大用户不能直接交易，电力市场监管乏力……

以至于国家电监会第一任主席柴松岳在2012年“两会”期间连连摆手，“电改没有达到当初（2002年）中央设计的目标”。

国研中心产业部部长冯飞直言不讳地指出，“目前电力体制非计划、非市场，最为糟糕。”因改革滞后，电力市场化改革与计划体制交叠，电力工业矛盾重重。“犹如一个壮汉，被捆住手脚，限制自主发展。”一位电力改革派专家说。

是什么让电力改革如此步履艰难？

一位体制内官员如是对本报记者评价，“目前，无论项目建设、电量交易、电价形成、发电量分配都掌握在政府部门或垄断企业手中，根本没有电力市场。如果不加紧推进改革，再过十年，仍是现在的格局。”

多位接受采访的专家一致认为，未来的电改需要高层自上而下强有力的推进，否则又将进入下一个徘徊期。

改革的与未改革的

电改的成就之一是让经济告别“硬缺电”，但“软缺电”挥之不去。

2002年厂网分开以来，国内发电装机快速增长，到2011年底，9年时间新增装机7亿千瓦，相当于19492002年53年全部装机容量3.5亿千瓦的2倍。

厂网分开使电源建设由计划转向市场竞争，竞争降低火电工程造价。国家电监会《“十一五”期间投产电力工程项目造价监管情况》专项通报称，“十一五”期间新建火电工程决算一项可减少投资约196亿元。

与此相比，电网企业造价控制的内在动力有差距。报告显示，“十一五”期间投产交流输电线路工程单位造价比“十五”上涨17.93%。

同样来自电监会的统计显示，2010年主要电网企业输配成本合计4222.41亿元，较上年同期增长20.92%。而2006年，这一数据是2000亿元左右。

在电改过程中，外部经济环境发生较大变化。“以煤炭、石油为代表的一次能源价格出现大幅上涨。这是改革之初没有预料到的。”原能源部政策法规司副司长朱成章说。朱本人深度参与第二轮电改思路论证。

基于煤价快速上涨，作为过渡方案，2004年我国出台煤电联动政策。但该政策并没有执行到位，自改革至今煤炭价格出现2.5倍以上的上涨，但电力销售价格仅增长30%40%。

改革十年来，煤价大幅上涨、输配电成本提高，但上网电价与销售电价却由政府管制。基于此，火电企业盈利能力走弱，甚至亏损。

华电集团政策法律部主任陈宗法提供的数据显示，从2008年到2011年，五大发电集团火电板块连亏4年，累计亏损达923亿元。同期，五大发电集团平均资产负债率也超过国资委85%的高限。

与多元的发电端不同，电网环节始终集中度高且透明度不足。“电网输配电价实际上是购销差价，是垄断、粗

放的经营方式。”发改委内部官员说。

在电量交易中，电网统购统销，并掌握电力调度权，这种模式使电网和电厂处于不对等的地位。正因此，发电企业尤其是火电企业改革重启的呼声大。

中国电力发展促进会专职顾问姜绍俊说：“应放开发电市场和售电市场，改进中间输配电网环节的监管，建立M个卖点、N个买点的格局，多买多卖。这才叫真正的电力市场。现阶段，电网统购统销只是一个过渡阶段。”

“电网公司应变成输电公司，担当电力输送责任，国家核定输电价格。电网在电力交易中独立出来，由供需双方自主谈判。”姜绍俊说。

但现实的问题是，电网企业不断逆势扩张。2002年，国家设立华北、东北、西北、华东、华中五大电网公司。但目前，国家电网上收区域电网权限，区域电网被架空。此外，以国家电网收购许继等两家电气设备为标志事件，电力体制改革陷入尴尬境地。

一位不愿具名的专家说：“这一轮电改，中央定了规则，有顶层设计。但企业不执行，甚至走回头路。即便出现了问题，也没有人被问责，这种状况让各个方面很尴尬。”

竞价上网尚难实施

五号文件确定“竞价上网”的改革思路，但实施与否仍有悬念。

2004年5月到2006年，国家在东北区域、华东四省一市曾实行竞价上网改革试点，并建立多个电力交易中心。但这一期间，我国出现严重电荒，竞价上网宣告搁浅。

国家电监会市场监管部主任刘宝华说：“竞价上网是电力交易的高级形式，可以实时发现价格信号，调节实时供需，引导长期电量合同和投资。但前提条件是电力供需基本平衡，或者略有富余不会出现大幅盈亏。”

2000年美国加州爆发电力危机，危机过后，2001年3月，美国开始实行双边合同主导的新交易规则。英国也用双边交易为主的新市场机制，取代实施10年之久的竞价交易模式。

朱成章介绍，世银出具的一份名为《美国加州电力改革与危机：发展中国家电力市场应汲取的教训》的报告认为，电力体制引入竞争需四条件：一、是否有足够的装机容量；二、电网是否覆盖全国各地；三、是否有完整的电价体系；四、电力监管机构是否有经验。

“竞争性电力市场必须有合理的电价形成机制、电网输送能力有较大富裕、有健全的电力法规体系等，中国不具备这些条件。”朱成章说。

取代竞价上网，电力行业希望明确独立输配电价，开展大用户直接交易。目前，大用户直接交易仅在福建、江苏等少数地方试点，交易电量仅占全社会用电量千分之几。

目前，大用户直接交易难以规模化推进。主要受两方面掣肘：一是独立的输配电价机制没有形成，二是国家部门之间尚未达成共识。

输配分开走什么路径？

厂网分开、主辅分离后，电改进入深水区。输配到底分，还是不分？两大阵营各有说辞。

4月10日，国家电网公司总经理刘振亚《中国电力与能源》一书发布。在书中，国家电网公开表示坚持输配电一体化和电网调度一体化。这一表态让输配分开再添悬疑。

中电联人士告诉本报记者，协会内部讨论认为，现阶段输配没有必要分开。可以选择地区做输配分开试点，对比输配分开的优劣，然后下定改革的决心。

“此外，若输配分开，配电网交给地方，不利于地方电网建设、投资、运营和农网改造，有碍电网发展。”上述中电联人士说。

作为电力行业专家，姜绍俊亲身参与并见证电力体制改革全程，其认为厂网分开、主辅分离后，必须坚持输配分开。“电网可以继续横向切分，形成北中南三个势力相当的电网。配电公司下放地方后，可以调动地方发展的积极性。”

输配到底如何分开？国家电监会选择在苏州和深圳开展输配财务独立核算试点，但这被指不是改革的核心领域。

“有一点要注意，必须放开配电网，接纳新能源，鼓励建微电厂。全世界都是这种运营模式，而我国在项目审批上设置障碍。当输电系统和配电系统建立后，探索合同供电模式，使电力调度中立。”前述发改委内部专家说。

姜绍俊提出更为审慎的方案，作为过渡方案，在输配分开前可逐步放开大用户，与发电企业直接交易。“但输配要分开核算，成本公开。”姜绍俊说。

首先，放开年用电1亿千瓦时，用电负荷大约2万千瓦用户；两年后放开年用电1000万千瓦时，用电负荷2000千瓦及以上用户；再过1~2年，放开年用电100万千瓦时，用电负荷200千瓦及以上的用户。

在此基础上，实施输配分开，成立配电公司参与市场交易，代表小用户及居民进场购电，统销给低压小户和居民。