煤炭资源税改革试点在即 企业地方博弈最终方案

煤炭资源税改革的窗口已经打开。

据《华夏时报》报道，3月22日，国家能源局煤炭司司长方君实在《煤炭工业发展“十二五”规划》新闻发布会上明确表示：“煤炭资源税改革的方向是由从量计征改为从价计征，但是由于煤炭资源税改革比较复杂，例如煤炭价格就比较多，有坑口价、平仓价等，最终的改革方案还在设计中。”

中国煤炭工业协会一位政策研究专家告诉《华夏时报》记者：“2月份，国家能源局、财政部税政司、中国煤炭工业协会等相关部门刚完成一份关于加快推进煤炭资源税改革的调研报告。未来将会选出一个或几个省市试点，然后推行到全国。”

过去两年来，煤炭资源税改革呼声四起。就在2011年11月1日，随着《国务院关于修改<中华人民共和国资源税>暂行条例的决定》的实施，原油、天然气从价计征改革已在全国推行。但煤炭并未纳入改革范畴，一般煤炭税率依然沿袭从量计征模式，维持1994年的水平，为每吨0.3-5元。

由于资源税是地方税种，煤炭资源税改为从价计征后，地方收入将会增加，有利于缓解目前地方财政普遍紧张的情况。但接受采访的多位专家表示，目前煤炭约占一次能源的70%，又处于卖方市场地位，一旦资源税改革铺开，企业成本上升，势必将成本压力转嫁到电力、钢铁等下游产业，对宏观经济会有一定的影响。

企业地方博弈

煤炭资源税改革为从价计征已无悬念，但是采取单一抑或差别的税率模式以及具体推出时机、试点城市等，还有待决策者进一步确定。

资源税实质上是为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用，适当调节资源级差收入而征收的一种税收。目前，资源税征税范围包括石油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色非金属矿原矿、有色金属矿原矿以及盐等，计征方式主要是从量计征。

已经有18年历史的从量计征办法广受诟病。从量计征的资源税收模式本意是反映企业对资源的使用量，即开采资源多的企业多缴税，开采多少资源，缴纳多少税，从而激励企业提高资源开采效率。但这一税制征收安排最大的局限在于没有考虑企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本，也不能反映资源价格的变动。

“尤其是目前煤炭价格高位运行时，仍然采用从量计征，税负过低，不能反映环境污染和资源耗减的外部成本。从量计征无法从税收上反映价格变动，削弱了资源税对资源利用效率的作用。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强（微博）对本报记者表示。

若推行资源税从价计征，煤炭企业普遍反映税负加大，希望出台与之配套的政策，取消一些涉煤基金和行政性收费，统筹税费关系。而饱受地方债困扰和土地财政收入减少的地方政府，却可以因此获得可观的税收红利，正积极游说和推动改革。

近几年来，能源资源大省频频反映由于税制设计失衡，地方没有共享发展成果，尤其是资源品价格上涨，当地能源企业赚得盆满钵满，但地方财政收入却不见增长。

内蒙古发改委一位官员对本报记者表示：“我们正在给国家打报告反映，2011年内蒙古煤炭产量已经位列全国第一，内蒙古有条件作为煤炭资源税的试点省市。此外，内蒙古作为八大陆上风电基地之一，我们也呼吁过改变风电行业的增值税管理办法，这些呼吁都是希望把经济收入更多地留在当地。”

“税制改革伴随着利益再分配，资源税改革短期可能导致中央对地方的让利，导致能源央企和地方政府的博弈。”林伯强说。

地方的增收账本

据刚刚颁布的《煤炭工业发展“十二五”规划》显示，“十二五”期间年新开工建设规模为7.4亿吨，2015年煤炭产量控制在39亿吨左右。假设煤炭资源税率定为5%，按环渤海动力煤海运煤炭网本期价格775元/吨作粗略估算，2015年全国煤炭资源税涉及金额约为1500亿元，年均增长约300亿元。

财政部财科所所长贾康（微博）表示，较低的资源税率难以合理调节资源的开采和使用量，由此带来的乱采乱挖、浪费问题十分严重。尤其是近几年，资源类产品价格上涨很快，在价格上涨过程中，资源型企业的收入增加很多，而政府的税收却没有因此得到丝毫的增长。煤炭领域推广资源税改革可能会复制石油和天然气模式，首先在一个地区试点，之后慢慢推广。

去年资源税改革靴子落地之前，国家批准新疆先行试点了一年，以增加地方财政收入，改善民生。据统计资料显示，新疆试点资源税改革一年当地财政增收明显。新疆在未进行从价计征的2010年1-6月，油气资源税收入仅为3.71亿元，而在实施从价征收的7-12月，油气资源税收入高达21.64亿元。

今年两会上，内蒙古和新疆都向国务院报送了关于进行煤炭资源税改革试点的请示。新疆两会代表建议，希望尽快开展新疆煤炭资源税改革试点工作，适时推动铁、铜、镍、铅、锌矿产等其他资源税的改革。

内蒙古代表团在一份建议中指出，在目前煤炭资源供求关系紧张、价格高位运行的形势下，煤炭资源税采用从量定额计征方式，没有适当反映煤炭的稀缺性和不可再生性、煤炭的市场价值、煤炭开采的环境损害成本。

2011年内蒙古煤炭资源税实现29.5亿元，仅占同期内蒙古地方财政总收入的1.3%。经测算，如果煤炭资源税实行从价定率改革执行5%的税率，剔除产量增加因素，2012年全年将带动内蒙古税收收入净增约80亿元。

这份建议还指出，若改为执行5%税率，比2011年提高3.7%，与内蒙古煤炭生产企业高达50%以上的平均利润率相比，企业负担在可以承受范围之内。

煤炭工业协会上述专家向本报记者表示，煤炭资源税的推出要考虑到对煤炭行业，下游企业以及实体经济的影响，要统筹兼顾，资源税增收的部分要切实用在修复当地生态、提高资源大省经济和民生上。