多部门研究开征环保税 将波及火电等多行业

密集释放的政策信号显示，环境保护税渐行渐近。财政部部长谢旭人近日在“中国发展高层论坛”年会上表示，2012年财税体制改革将着重从健全税收制度等三方面推进，其中包括深化环境保护税费改革。

一位多次参与财税、环保部门组织的座谈会的研究人员向《经济参考报》记者透露，财税、环保部门正就进一步深化环境保护税费改革进行研究，主导方向是对二氧化硫等主要污染物进行“费改税”。专家表示，环境保护税宜择机尽快在全国“一步到位”地开征，税率水平应高于现行排污费。火电等多行业或受波及。

思路先易后难的“费改税”

自被列入“十二五”规划后，有关主管部门对开征环境保护税的表态明显增加，仅过去半年的时间里，财政部等部门有关负责人便多次表示研究要深化环境税费改革，开征环境保护税，并在一定程度上透露了改革路径。

2010年10月底，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》正式提出，开征环境保护税。时隔一年，2011年10月，国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》，就加强环境保护重点工作提出16条意见。《意见》指出，将实施有利于环境保护的经济政策，积极推进环境税费改革，研究开征环境保护税。随后召开的中央经济工作会议也指出，要研究推进环境保护税改革。

2011年12月底，国务院副总理李克强在第七次全国环境保护大会上提出，开征环境保护税对于“清费立税”、促进企业强化环保具有重要作用，要抓紧研究立法和开展试点。今年两会上，谢旭人再次明确，要深化环境保护税费改革。受访专家普遍认为，这表明国家进行环境税费改革的决心和态度已非常坚决和明确。

财政部财科所副所长苏明接受《经济参考报》记者采访时表示，开征环境保护税非常必要也非常紧迫。开征环境保护税是调整经济结构、加强环境保护的一个重要手段。中国人民大学环境学院副教授吴健还提出，近些年政府在节能减排、环境治理方面也出台了不少措施，传统的措施是强制性的，随着治理的深入，治理成本会逐渐走高。“十二五”我国提出了更高的环境保护目标，这意味将来可能面临着更高的成本。环境问题的突出加上环境治理逐渐进入高成本阶段，要求我们不仅要治理而且要采取低成本的治理方式。而环境保护税从原理上来说具有这种可能性，即以比较低的成本更好地实现环境保护目标。

苏明介绍说，在环境保护方面，我国过去也有相应的制度安排，其中一个主要的制度安排就是对主要污染排放物征收排污费。在他看来，近期环境保护税费改革的一个主导方向是把排污费“改”成税收。

多次释放的政策信号也似乎印证了这一改革思路，即先易后难的“费改税”。根据两会期间披露的2012年中央和地方预算草案的报告，环境保护税费改革指为进一步理顺环境税费关系，按照先易后难和分步推进的原则，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，相应取消有关收费。

标准税率水平高于现行排污费

记者了解到，从直接排放的污染物来看，主要有各种废气、废水和固体废物。这些污染排放物，目前基本都实行了排污收费制度。

不过，“把排污费一下全部都改成税收应该说也是有难度的”，苏明说，应该“先易后难”，同时抓重点。在他看来，这个“重点”就是把二氧化硫、氮氧化物、氨氮等主要污染物的排污费改成税收。按照谁排放谁交税的原则，以污染物排放量为计税依据，采取从量计征。主要的制度框架建立起来之后，再逐步积累经验继而扩宽覆盖面。

依照财政部“防治任务重”的标准，一位环保专家指出，2011年，在四项进行总量减排的主要污染物的约束性指标中，二氧化硫、化学需氧量排放量分别下降2.2%和2%，均超额完成计划目标0.7个和0.5个百分点，氨氮排放量下降1.52%，完成计划目标；但氮氧化物排放量上升5.73%，“不降反升”，没有完成计划目标，而今年的目标是排放量零增长，防治任务仍然很重。

今年全国两会期间，全国人大代表、天津市环保局总工程师包景岭就向列席讨论的环保部部长周生贤建议，PM2.5表面上看是细颗粒污染物，其实很大一部分是由二氧化硫、氮氧化物以及挥发性有机物等发生化学反应后生成的，“必须从控制这些气态污染物着手”。值得注意的是，今年全国两会闭幕后，环保部部长周生贤在部党组中心组(扩大)学习会上就多次提到，氮氧化物减排要抓紧分解目标任务，切实落实到每个减排项目中，并采取强有力的措施，逆转氮氧化物排放上升趋势。

至于财政部“技术标准成熟”的标准，一位不愿透露姓名的环保系统官员表示，相对于早已纳入总量减排约束性指标的二氧化硫、化学需氧量，氮氧化物、氨氮从“十二五”时期起才纳入约束性指标，技术不如前者成熟。但上述环保部规划院专家则认为，现行《排污费征收标准管理办法》已规定，氮氧化物2004年7月1日起按每一污染当量0.6元收费，“技术应该是成熟了”。

就税率而言，专家预测，环境保护税开征初期，税率水平设计得不会过高，但应该会高于现行排污费标准。

“‘费改税’的一个核心问题是标准怎么确定，这恐怕是开征环境保护税最大的一个难点。”苏明告诉《经济参考报》记者，这个标准需要深入研究和论证，如果税率水平与现行排污费标准持平，就偏低了，起不到对污染排放惩罚的作用。如果把标准定得过高，又会在一定阶段内大大增加相关行业企业的成本。在他看来，开征初期主要污染物的税率水平应高于现行排污收费标准，低于治理成本。长远来讲，随着经济发展和经验的逐步累积，税率也会有一个提高过程，至少要通过征税覆盖治理成本。

影响火电等多行业影响大

环境税一旦开征，对相关行业、企业产生的影响便备受关注。通常情况下，环境税对企业影响的大小既取决于环境税的征收范围，也取决于环境税的税率水平的高低。在环境税征收范围既定的情况下，环境税的税率越高，环境税对企业的影响也会越大。

中国环境科学研究院移动源污染控制研究基地主任岳欣告诉《经济参考报》记者，在主要大气污染物中，二氧化硫的主要排放源依次(从大到小)是燃煤电厂(超过1/3)、烧结机(如炼铁等行业)、工业过程(如工业锅炉、工业窑炉等)；氮氧化物的主要排放源依次(从大到小)是燃煤电厂(800多万吨/年)、机动车(近600万吨/年)、工业过程(工业锅炉、工业窑炉、合成氨，共计400多万吨/年)。

“除机动车外，上述其他行业均列入排污收费范围，一旦未来‘费改税’后税率提高，上述行业的运营成本将加大。”环保部规划院一位不愿透露姓名的专家说。不过，苏明表示，环境保护税的开征要考虑行业、企业的承受能力，“不会考虑每一个企业的承受能力，但一定会考虑整个行业的平均水平。”

那么，企业税负增加之后是否将这部分税负转嫁到消费者身上？苏明告诉记者，从理论上讲，企业会想办法把税收成本附在价格里面，但实际上，能否把税附在其中取决于其产品供需状况等因素，因此分析会否最终转嫁到消费者身上不是那么简单的问题。

至于开征的时机，环境税应该会在“十二五”期间开征，但具体征收时间需要仔细考虑。苏明建议，宜尽快出台环境保护税，“一步到位”地实现在全国范围征收可能更好一些。

在吴健看来，现在是一个比较好的时机。从财税改革的角度来说，目前结构性减税是一个大方向，怎么样通过“有增有减”实现整个税制结构的优化是其题中应有之义。在增税方面，环境保护税开征便具有一个很合理的原因，同时也提供了未来税制改革的一个方向。从研究者的角度来说，并不希望开征环境保护税带来税负整体水平的增加，因此可以考虑在开征环境税的同时减免其他税收，在整体税负不增加的情况下实现税制结构优化。