审计报告暴露节能减排漏洞 节能减排形势不容乐观

“"十一五"期间，我国节能减排工作取得显著成效。”当发改委副主任解振华在“全国发展改革系统资源节约和环境保护工作会议”上说出这句话时，这并不意味着是节能减排工作的结束，而是预示着将迎来新的开始。

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出，“十二五期间”非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。

与“十一五”相比，目标增加了非化石能源占一次能源消费的比重、二氧化碳排放强度和森林蓄积量这三个指标，显示出我国正在形成一个将气候变化包含在内的节能环保体系。

回顾过去五年间，中国大力发展非化石能源，水电、核电、风电发电量5年累计超过3万亿千瓦时，替代原煤15亿吨，减少二氧化碳排放近30亿吨。展望“十二五”，在更加严格的目标面前，我国面临更艰难的减排困境。

节能减排漏洞

节能减排目标的提出，与2009年我国在气候谈判中对国际社会做出的承诺有关。该承诺包括，到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，碳强度相比2005年下降40%~45%，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量增加13亿立方米。

为了实现这一目标，过去五年间，中国大力发展非化石能源和新能源，并对企业提高节能减排能力提供了很多专项支持。

根据审计署最新发布的“20个省有关企业节能减排情况审计调查结果”，2007年至2009年，20个省累计投入节能减排专项资金1241.87亿元（不含新能源类资金），

这些资金主要投向了城市污水处理厂及其配套管网（占33.2%）、重点流域水污染防治（占25.3%）、十大重点节能工程（占15.1%）和淘汰落后产能（占11.6%）等方面，有力地支持了重点节能减排项目的顺利实施。

但是，这一审计公告也揭示出节能减排工作中的许多问题，其中节能减排专项资金挪用、高耗能高污染企业没有完全杜绝以及淘汰落后产能并不彻底等问题，集中显现出来。

审计公告指出，2002年以来，山东天源热电有限公司、三门峡慧能热电有限责任公司和泰州市新浦化工热电厂等42户企业违规建设火电项目44个，涉及装机容量939万千瓦；杭州钢铁集团、唐山市丰南区经安钢铁有限公司、西林钢铁集团公司等97户企业违规建设钢铁项目143个，涉及炼铁产能7201.99万吨、炼钢产能7369.8万吨、轧钢产能1509.6万吨；乐山市海天建材有限责任公司、海城市毛祈水泥有限公司和贵州从江明达水泥有限公司等47户企业违规建设水泥项目47个，涉及水泥产能4083万吨。

此外，审计还发现，截至2009年底，鄂尔多斯市东胜发电厂和大唐陕西发电有限公司户县热电厂等8户企业存在多报关停装机容量、淘汰落后产能设备处置不彻底等问题，涉及装机容量49.25万千瓦；南京第二钢铁厂、河津市银鑫钢铁公司和湖北鼎盛冶金科技有限公司等121户企业存在多报淘汰落后产能等问题，涉及炼铁产能2347.9万吨、炼钢产能2098.2万吨；重庆市嘉南水泥有限公司、南宁市北湖水泥厂和安徽省大江股份有限公司等54户企业存在应淘汰落后产能未淘汰等问题，涉及水泥产能915.5万吨。

难题重重

审计署公告直接点出的问题，恰恰是我国节能减排工作中最重要的问题。由于很多高污染、高耗能企业，均是地方政府财政收入的支柱企业，这使得节能减排任务也同地方政府的利益联系在一起。

以煤矿为例。尽管中央政府在很多场合都明确强调要加强资源管理，关闭小煤矿。但实际执行效果并不理想。据统计，中国目前共有28000个煤矿，其中只有2000个是国有的，其生产量占中国煤炭生产总量的65%，其余26000个煤矿则为乡镇或个人所有。据调查，国有煤矿的矿井回采率平均为45%，而乡镇和个体煤矿的回采率仅为15%~20%。

小煤矿的低效率和安全隐患是客观存在的，但地方政府也有自己的难处。例如，在湖南产煤大市娄底，有1400多家小煤窑，一旦关闭，至少40%的乡镇连工资都无法发放。

事实上，由于地方高耗能企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩，又缺少相应的落后产能退出机制，企业和地方政府节能减排的动力非常不足，甚至出现了“数字节能”和“数字减排”的现象。

2008年，为了避免国际金融危机对我国经济的冲击，我国迅速出台了一揽子经济刺激计划，其中以投资为主要内容的刺激计划，也让一些“高耗能、高污染”的行业投资“死灰复燃”。

到去年上半年，全国单位GDP能耗同比不降反升0.09%，使得节能减排任务艰巨性更为突出。

去年年末，为了冲刺“节能减排”任务，各地纷纷采取强制性限产、限电措施。自去年7月底开始，浙江、江苏、河北、山西等省，此起彼伏地掀起了节能减排大冲刺，对“两高”行业开始大范围限电甚至断电。在“丝网之乡”河北省安平县，不仅对工业限电，居民、医院甚至红绿灯也遭停电。

而对一些高耗能企业的关停，时间限制也仅仅为20天到一个月等类似的短期关停。“节能减排”也被称为“掩耳盗铃”。

专家指出，之所以发生这样的情况，一方面是企业利益与地方政府利益关联，另一方面，中国节能减排管理多为行政手段，缺乏市场化手段。

与发达国家相比，中国尚缺乏有效的税收调节手段，在节能减碳方面的直接补贴也不足，一般家庭对节能产品选择的热情不高。

而利用市场手段来推动低碳发展的长效机制在中国尚处于起步阶段。目前，中国内地的能源、资源价格不能完全反映资源稀缺程度和市场供求状况。

节能减排形势艰巨

改革开放以来，我国经济发展保持10%的高速增长，但是与此同时人均能源消耗量也保持了6%到7%的高速增长，如果按照目前的消耗速度，不论是对资源来说，还是资源消耗所带来的环境污染来说，长此发展下去后果不堪设想。

北京师范大学金融研究中心主任钟伟近日曾公开表示，假定中国的能耗可以保持“十一五”时期降低15%的速度，未来十年，中国的GDP真实的增长速度将为7%到8%，GDP总量大概会增长2.2到2.3倍。

“这意味着到2020年中国以18%的人口产出20万亿左右的GDP，消耗全球一半的资源。”钟伟认为，资源、人口、环境将成为未来制约中国经济发展的最主要因素。

中国能源研究会常务副理事长周大地指出：“去年，我国能耗强度进一步降低，单位产值能源消费量下降4%。即便在如此形势下，我国能源消耗强度仍偏高，是美国的3倍、日本的5倍。”

分析人士表示，刚性的能源需求在推动中国经济高速增长的同时，也成为中国经济未来持续发展的潜在瓶颈。

中国能源研究会最新公布的数据显示，2010年我国一次能源消费量为32.5亿吨标准煤，同比增长6%，已成为全球第一能源消费大国。该机构预测，2011年我国能源需求将继续增长，能源需求的进一步增长将推动能源价格普遍上涨。

业内专家对此表示，面对资源和环境的挑战，中国必须坚持节能减排优先的原则，加强对节能服务企业的扶持，加快对高耗能、高耗材、高排放、低效能产业的技术改造。

“现在非化石能源的比重是8%，后面10年的任务是再增长7个百分点，差不多要翻番。那么，我想2015年应该达到11.4%，留给后五年3.6%，这样比较均衡。如果前面完成得少，后面显然就难完成。”国家能源局原局长张国宝此前曾公开表示。

毋庸置疑，节能减排的压力，对于中国来说已经迫在眉睫。一些地方环境承载能力已近极限，节能减排任务十分艰巨。

目前，中国的低碳转型跟能源战略大致是以节能为主、发展清洁能源为辅、保障能源安全，而不是大规模地发展风电、太阳能。进入“十二五”时期，关闭落后产能空间大大缩小，节能需要做更为精细的工作，包括提高能源效率、转变生产方式，实现难度更大，成本也更高。

一位业内专家在接受本报记者采访时指出，从长期发展趋势看，中西部地区能耗下降的压力仍然很大。而这一情况已经在当前的节能减排过程中有所显现。

在上轮国际金融危机过程中，国家加大了对中西部地区发展的扶持力度，对中西部地区项目的建设比重明显增多。由于加快基础设施的建设力度，将会带动当地钢铁、水泥等行业的发展。

而在承接东部沿海等地区的产业转移过程中，专家提醒不能让中西部地区成为落后产能的接纳地。



来源：第一财经日报