多地方集中清理土地“批而未供”

从中央部委到地方政府，处理闲置用地的节奏与步伐正在加快当中。在2018年底、2019年初自然资源部等中央部门开始加力要求地方政府积极处置闲置用地之后，“批而未供”土地的清理工作，逐渐成为地方政府在该领域工作的重点。

《中国经营报》记者获悉，包括安徽、山东在内的多个省级地方政府，均已要求行政管辖属地范围内的各级地方政府，集中清理“批而未供”土地，以期达到土地节约集约利用的目的，盘活闲置土地，向存量土地要发展空间，改变经济发展简单依赖增量土地的粗放模式。

“批而未供”土地，是中国特色土地管理制度下的特殊产物，专门指那些已经完成新增建设用地审批手续，占用新增建设用地指标，但是因各种原因未能完成实际供地的土地。此前，自然资源部曾告知地方政府，对于存在“批而未供”土地和存在“闲置用地”情况的地方城市，将在下一年度中核减20%的新增建设用地指标。

集中清理

“省里面最近部署了集中清理‘批而未供’的工作，力度很大，责任明确到各城市、各部门，而后我们又明确到了专门的岗位和责任人，这是力度非常大了。”10月22日，东部某省自然资源职能部门的一位内部人士告诉记者，最近，各地方政府都在集中开展清理“批而未供”土地的清理工作。

多位地方政府人士也都向本报记者证实，山东省、安徽省、河北省、四川省、青海省等，相继以较大力度部署了集中清理“批而未供”用地的有关工作。他们也都告诉本报记者，此次集中清理“批而未供”土地工作，主要都是由省政府统一部署，省、地、市县一级自然资源职能部门逐级分解落实解决。“这说明了这项工作的力度。”

“批而未供”是国土资源系统的工作术语。一般是指那些已经完成新增建设用地审批，并已下达新增建设用地指标，但是因各种原因，在规定期内未能转化为土地供应的地块。这类情况，在各地方政府层面发生的频率并不低。

由于中国执行最为严格的耕地保护制度，对新增建设用地实施严格的指标管控。根据18亿亩耕地保有量红线倒推形成土地利用规划，再分解至每年，形成新增建设用地的总指标，而后分配给地方政府，地方政府逐级向下分解到市县一级，实施新增建设用地审批备案。

“这些新增建设用地指标是非常珍贵的，每个市县一级的政府，肯定希望获得更多的新增建设用地指标，但是现实中又存在很多问题，导致已经批下来的指标，走了手续的土地，没能供应出去，或者没有使用或者开工，就挂在那里，长久以往，就形成了很大一部分存量的用地，是一种资源浪费。”一位地方政府人士称。

因而，此次山东省、安徽省、河北省、四川省、青海省等以省级政府为部署工作的主体，在这一领域开始实施集中清理工作，是力度增强的一种表现。

力度增强

作为中国东部经济发展的重镇，山东省近年来一直是“用地大户”，同时也是推进土地节约集约利用力度较大的省份之一。自然资源系统的权威人士告诉记者，在此次山东省政府统一部署的集中清理“批而未供”土地的工作中，山东省给自己划定了2020年的目标，即到2020年底，要全部完成。

“这个2020年全部完成，不仅包括‘批而未供’土地的处置，还包括全部闲置用地的处置。”他告诉记者，山东省明确要求市县一级政府，对2019年4月30日经核实后的闲置土地，除司法查封外，要全部处置到位。

山东省一位基层自然资源职能部门的内部人士告诉记者，按照山东省政府要求，绘制“批而未供”土地位置分布“一张图”，实行“挂图作战”。对已落实项目但因征地拆迁、基础设施不配套等原因不能及时供应的，统筹运用财政资金、土地储备债券资金，大力吸引社会资本，发挥好土地储备职能作用，加快征地拆迁、补偿安置、前期开发和基础设施配套建设，创造条件加快土地供应。

安徽省则在近期开展了专项督察工作，对全省范围内的“批而未供”土地摸清情况，实施全面督察。并在近期，由安徽省自然资源厅组织召开了“批而未供”土地督察工作的通报大会，要求省内重点城市的自然资源职能部门在会议上进行汇报，并要求建立对照“批而未供”的土地的台账，进行一对一的重点工作。

河北省则同意下发《河北省批而未供和闲置土地盘活利用专项行动方案》，开展为期6个月的专项整治行动。目标是到今年年底全省盘活“批而未供”土地32.01万亩，盘活平均供地率达到88%以上，2017至2018年已批准建设用地平均供地率达到全国平均水平以上。

在盘活利用“批而未供”土地过程中，对已经批准为建设用地的，采取限定安置补偿期限解决未实施征收的问题，通过招商引资解决未落实项目的问题，严禁将土地以空闲地等名义供应给土地储备机构、政府部门或国有平台公司。

资料

形成“批而未供”的原因

首先，用地得以批准后，由于拆迁、征地等问题，在短时期内不能解决，会导致批准的用地不能形成供应；其次，招商项目未能如期落地，也会导致批准的用地不能供应；再次，在基础设施、公共用地中，一些已供应的用地未能履行有关手续，也会被纳入“批而未供”的范围；最后，一些其他客观条件，也会影响供地如期实施，从而发生“批而未供”的情况。

从自然资源部推行节约集约用地的角度而言，这种情况被中央部门视为土地资源使用的浪费。根据2014年原国土资源部下发的文件和2018年6月重组自然资源部之后下发的1号文件。这两份文件分别为《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(下称“意见”)、《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(下称“通知”)。

根据意见要求，明确对近5年平均供地率小于60%的市县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标；而通知则将“批而未供”和闲置土地数量作为制定新增建设用地计划的重要测算指标。

而在各省开始集中清理“批而未供”土地行动之前，自然资源部已经告知地方政府，对于存在“批而未供”土地和存在“闲置用地”情况的地方城市，将在下一年度中核减20%的新增建设用地指标。一旦实施惩罚，这将意味着地方政府用于发展经济的“合法土地指标”实质减少。