地方隐性债务很快将有统一口径界定 认定实行穿透式

 “当前地方政府性债务就如一座冰山，水面上的是显性债务，而水面下的就是隐性债务。隐性债务的危险性不言自明。”近日在北京召开的全国政协“健全系统性金融风险防范体系”专题协商会上，全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希说。

   防范地方政府隐性债务风险成为这次会上关注的焦点之一。

   在防风险攻坚战下，地方政府债务风险中隐性债务增长引起中央高层关注。去年中央明确提出遏制隐性债务增量，包括地方政府借融资平台公司、政府和社会资本合作(PPP)模式、政府性基金和政府购买服务方式变相举债相继遭到“封杀”，各项清理整顿工作也已经开展。不少省市正在摸清当地隐性债务规模并上报。

   全国政协在北京召开“健全系统性金融风险防范体系”专题协商会全国政协在北京召开“健全系统性金融风险防范体系”专题协商会

   不过一位地方财政人士对第一财经记者称，由于目前并没有界定隐性债务的统一口径，因此实际摸查中有些把握不准，统计数据可能存在偏差。

   一位知情人士告诉第一财经记者，关于隐性债务统一口径，很快将下发的一份高级别文件中会明确。地方政府在法定政府债务限额外，以任何形式违法违规或变相举借的债务，都是隐性债务。由于隐性债务有了口径后还是容易被一些地方规避监管，因此对隐性债务的认定将实行穿透式，实质重于形式。

   不少地方已经采取措施来化解隐性债务风险，遏制隐性债务增量。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对第一财经表示，从政府资产和债务来看，我国的债务风险完全可控，化解隐性债务风险不可操之过急，否则可能出现踩踏风险。

   隐性债务风险受空前关注

   经过2014年清理甄别后，政府性债务规模逐步显性化。随着2015年新预算法实施，地方政府举借债务被规范，唯一合法通道为发行地方政府债券。地方政府债务也被全部纳入预算管理，而限额管理给地方政府举债设置了天花板。

   根据财政部数据，截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元，债务率(债务余额/综合财力)为76.5%，低于国际通行的警戒标准(100%)。

   “从总的情况看，当前地方政府债务在可控范围内，问题比较突出的是隐性债务的风险。一是规模比较大；二是隐性债务集中在市和县两级；三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。”全国人大财经委员会主任李盛霖在去年12月底的十二届全国人大常委会第三十一次会议上说。

   审计署近些年公开披露，不少地方存在隐性债务。比如在2016年的地方政府债务专项审计中发现一些地方出现隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

   不久前，审计署还揭露了湖南邵阳等6个市县变相举债形成154.22亿元政府隐性债务。比如，2017年8~11月，邵阳市融资平台公司邵阳市城市建设投资经营集团有限公司通过利用政府道路管网等公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等方式，从银行、信托投资公司和融资租赁公司等机构举债72.33亿元，主要用于偿还到期债务和市政基础设施建设。

   长期关注地方债的上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经记者，地方政府隐性债务形成的根本原因是基层政府承担支出责任大，但财政收入不足，因此为了城市发展或者满足基本公共服务，地方变相举债使得隐性债务规模快速增长。一些官员为了政绩，不切实际过度举债，而一些金融机构为了业绩也推波助澜，大量提供违规融资。

   刘尚希在发言中表示，按照“开前门、堵后门”的思路对地方政府性债务实行整改之后，仍产生大量或有债务，这表明“风险大锅饭”体制依旧。计划体制下，有利益大锅饭，现在没了。而风险大锅饭却没有被端掉，这是地方隐性债务膨胀的根源。

   根据全国人大的一份调研报告，2014年年末，地方政府或有债务为8.6万亿元(包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元)。

   隐性债务早在去年就引起中央高层关注。去年7月14日~15日的全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。7月24日的中央政治局会议强调，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。7月28日的国务院常务会议强调，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。2017年底的中央经济工作会议则提出，要打好防风险等三大攻坚战，对防范金融风险、重视地方债务，特别是隐性债务的化解，提出了明确要求。

   为了堵住地方政府违法违规融资渠道，遏制隐性债务，财政部等部委去年4月底相继发文，严禁地方政府借融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债。对于违法违规举债担保行为的问责风暴也刮起，去年以来已经有重庆市、山东省、河南省等多地违法违规举债相关责任人被撤职、行政降级。

   国家发改委PPP专家张宇称，比如去年11月财政部开展PPP项目清理整顿风暴也是防范隐性债务风险的一大举措，最终1.8万亿元PPP项目被清理出库，3.1万亿元项目被要求整改。

   财政部去年底“关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告”中谈到对下一步工作的考虑，明确坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

   债务口径待明晰、不能急刹车

   各地为了落实中央精神，遏制隐性债务增长，纷纷对地方政府隐性债务进行摸底排查。但目前缺乏统一口径，这让地方在摸底统计上有些困惑。

   刘尚希认为，从会计学视角看，隐性债务大多是政府的或有债务，但问题是没有权威定义，导致底数不清，无法全面准确揭示其风险。这既可能夸大风险，也可能缩小风险。2014年审计时就已经面临这个问题。这种风险遮蔽本身就是巨大风险，当炸弹与西瓜分不清的时候，防控风险就会无的放矢。这与政府会计准则的不完善有关，也与宏观管理的粗放不专业有关。

   在前述全国政协专题会议上，全国政协委员肖钢表示，地方政府的隐性债务是指没有纳入地方财政预算，但又需要由地方政府承担最终偿还责任的债务。这部分债务形式多样，透明度差，已经成为防范化解系统性金融风险的重点。

   他建议，制定统一口径，甄别核实隐性债务。及时回应地方疑惑，消除地方顾虑，协调解决债务甄别中存在的细节问题，加强督促检查，确保数据完整、准确、可比。

   刘尚希表示，从整体观察，地方隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，如平台公司债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、PPP项目的债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。

   “防控隐性债务风险，短期看，要控制增量，保持好债务与偿还能力之间的平衡。而从中长期看，关键是用好债务资金。”刘尚希说。

   肖钢建议，应制定防范化解地方政府隐性债务的行动计划，分类施策，多措并举，稳妥实施，对新增项目，要有保有压，及时调整。对历史存量资产，研究如何变成产权，成为今天的资本。把已建成项目的未来收益变成今天的投资，把经常性国有资产运营收入变为地方长期的综合财力。

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   目前不少地方开始化解隐性债务。比如安徽财政厅今年制定加强隐性债务风险防控的工作方案，全面开展隐性债务清理和梳理工作，依法依规、积极稳妥做好分步分类分级化解工作。

   福建省财政厅今年将督促市县制定降低债务风险的工作方案和分年度隐性债务消化计划，通过控制项目规模、压缩公用经费、统筹政府收入、处置存量资产、引入社会资本等方式，鼓励以市场化、法治化手段稳妥推进存量债务化解，实现债权人、债务人合理共担风险，同时，注意防范“处置风险的风险”。

   李盛霖的观点是，必须切实加快财经财税体制改革的进度，尽快合理划分中央和地方、地方各级政府事权和支出的责任，完善分税制，给予地方政府与其履责相适应的财力和财权，以及稳定的税源，从源头上来减少地方政府对债务融资的过度依赖。当前，正值地方换届，要防止“新官上任三把火”，防止“重打锣鼓另开张”，防止“新官不理旧账”。