顶层设计公布 新一轮机构改革力度空前

党和国家机构改革如何安排是今年全国两会的一个重要看点，新华社4日公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(下称《决定》)掀开了此次改革的第一层面纱。

　　十三届全国人大一次会议4日举行新闻发布会，大会发言人张业遂介绍，本次会议5日上午开幕，20日上午闭幕，共10项议程。其中一个重要议程便是审议国务院机构改革方案。

　　机构改革将涉及哪些领域、哪些部门，怎么改、如何推进，一直都是各方关注的焦点。而与这些话题相关的则是中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议数日前审议通过的两份重要文件，分别是上述刚刚公布的《决定》和《深化党和国家机构改革方案》(下称《方案》)。

　　虽然《方案》尚未露脸，但超万字的《决定》详细列明此次机构改革的背景、指导思想、目标、原则和实施路径，并明确涉及监察、财税、金融、生态环境保护、市场监管和执法体制等多个领域，并提出，“统筹党政军群机构改革，是加强党的集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求”。

　　国家行政学院教授汪玉凯告诉第一财经记者，这次机构改革与此前不太一样，力度空前。

　　监察委是中国特色反腐败工作机构

　　“力度空前”首先体现在范围广。根据《决定》，此次机构改革涉及党、政府、人大、政协、司法机构、群团、事业单位等各个层面，属于全方位改革。其次，这次既涉及行政体制改革，也涉及政治体制改革，且行政体制改革和政治体制改革融合交叉。比如，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公。

　　张业遂4日在谈到制定监察法、设立监察委的重大意义时说，深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是国家监督制度的顶层设计。

　　《决定》指出，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。深化党的纪律检查体制改革，推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。健全党和国家监督体系，完善权力运行制约和监督机制，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　“国家监察委员会就是中国特色的反腐败工作机构。国家监察委会同中央纪委合署办公，履行纪检、监察两项职责。监察法就是反腐败国家立法。”张业遂说，通过制定监察法，实施制度创新和组织创新，把实践证明行之有效的做法和经验上升为法律制度，对加强党对反腐败工作统一领导，构建权威高效的监察体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大而深远的意义。

　　张业遂介绍，十二届全国人大常委会贯彻党中央决策部署，两次作出国家监察体制改革试点工作的决定。去年，全国人大常委会两次审议监察法草案，通过中国人大网征求社会公众意见，认真研究、吸收了社会各方面的意见建议，提请本次大会审议，确保制定好这部重要的法律。

　　优化健全金融监管

　　根据《决定》，此次机构改革必须坚持问题导向，优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。

　　汪玉凯表示，此次改革明确了党政机构职能相近的部门合并设立或合署办公，另一部分是党的内部机构和政府内部机构有职能相近也会整合。比如政府部门中，光市场监管就涉及工商、质检、食药监等部门，文化职能则涉及文化部门、广电部门、新闻出版部门等，农业和水利、国土资源和环保有些职能交叉，银监会、证监会、保监会均涉及金融监管，下一步这些部门有可能重组整合，优化职能配置。

　　金融监管体制改革一直备受瞩目。《决定》指出，加强和优化金融管理职能，增强货币政策、宏观审慎政策、金融监管协调性，优化金融监管力量，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，维护国家金融安全。

　　多年的金融混业经营使得金融系统内部蕴藏巨大风险。央行研究局局长徐忠日前撰文称，国内外经验表明，分业、碎片化的监管体制下，仅有顶层协调，缺乏宏观审慎管理与系统性金融风险防范的统筹把总，风险防控依然无力无效。

　　全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民4日在接受媒体采访时表示，在各类风险中，最重要的就是金融系统本身的风险。首先要控制货币总量和信贷增量，同时要补齐监管短板，加强监管。

　　金融监管体制改革的迫切性早已引起了国家最高层面的关注，在金融去杠杆中，协同监管的趋势已呼之欲出。

　　事实上，机构改革层面已有实际动作。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议明确，成立国务院金融稳定发展委员会(下称“金融委”)。

　　目前金融委的管理架构尚未揭开神秘面纱，但来自专家学者的讨论使其面目逐渐清晰。徐忠在上述文章中也指出，以矩阵式管理充实金融委，此为“金融监管体制改革的最优选择”。杨伟民日前对第一财经记者表示，不会简单效仿某一个国家的模式，“并不是会有一个最好的模式，只会有一个最适合一个国家的模式。”对于最终的改革方案，他称“两会后会有结果”。

　　多领域改革给出顶层设计

　　除了金融领域，在优化政府机构设置和职能配置方面，《决定》针对“完善市场监管和执法体制”、“改革自然资源和生态环境管理体制”和“完善公共服务管理体制”等领域，也给出了明确的顶层设计。

　　《决定》指出，改革和理顺市场监管体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力。深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。减少执法层级，推动执法力量下沉。完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督，做到严格规范公正文明执法。

　　长期研究食药监管体制的国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉前不久曾对第一财经表示：“可尝试考虑大健康、大市场监管并行的新模式。药品、医疗器械、特殊食品作为高风险品种纳入大健康范畴，普通食品安全工作划归大市场监管领域。”

　　“完善公共服务管理体制”也是本轮机构改革的重点之一。《决定》指出，健全公共服务体系，推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，推进城乡区域基本公共服务制度统一。政府职能部门要把工作重心从单纯注重本行业本系统公共事业发展转向更多创造公平机会和公正环境，促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，促进全社会受益机会和权利均等。

　　一位研究社会保障的人士认为，当前社会保障领域中的改革确实存在政出多门、难以协调的情况，“比如城乡居民医疗保险整合直到现在还难以实现管理机制的统一。”

　　另一位社保研究人士则表示，希望通过对社保领域机构的重新整合来打破现在社保改革尤其养老保险改革中出现的利益格局难以打破的问题。

　　我国在生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。

　　此次《决定》不仅提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责，还明确，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

　　《决定》还提出合理设置地方机构，在保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规下，赋予省级及以下机构更多自主权，除了将更多的经济社会管理事项下放给地方外，还允许地方因地制宜设置机构和配置职能。

　　汪玉凯表示，在一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，这问题很严重，机构林立，行政成本高，国家财政负担重。这次改革要求地方不简单照搬上级机关设置模式，根据地方实际情况整合相关职能设立综合性机构，既允许由一个基层机构承接多个上级机构的任务，也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报，“这很关键。”