楼继伟勾勒税改方向 中央地方财政关系微动

 3月上任的财政部长楼继伟近期先后亮相第五轮中美战略与经济对话(S&ED)和20国集团财长和央行行长会，并向世界勾勒出了中国财税改革方向。

    据财政部网站信息，楼继伟在第五轮S&ED中阐述了将从四个方向进行财税改革，包括调整中央和地方政府支出责任，构建地方税体系，加快预算制度改革和改革养老、医疗体制等。

    学者认为，从6月底楼继伟向全国人大常委会提交的2012年财政决算报告即可看出，上收部分事权和取消下放部分专项转移支付等涉及中央地方财政关系的改革方向已经相对明确，并开始有所动作。

    财税改革被认为是进一步深化经济改革的突破口，今年将拿出改革方案，然而半年已过，方案尚未发布。学者预计中央将在十八届三中全会上拿出这一轮财税改革的方向，随后再进行细化。

    中央地方收入划分格局将调整

    关于财税改革，楼继伟在发言中，谈到的第一点就是，调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。

    中央和地方政府支出责任和财力不匹配已有共识，按照最初分税制设计，在公共财政收入分配上，中央拿大头，地方拿小头，比例基本在6∶4，近些年这一比重逐渐变为5∶5。但学界认为，地方政府仍然承担了过多的支出责任，并表现出“中央点菜，地方买单”的局面。

    不过，这一局面从去年的财政决算来看发生了逆转。楼继伟6月底向全国人大常委会提交的2012年财政决算报告显示，去年中央公共财政和地方公共财政占全国公共财政收入的比重分别为47.9%、52.1%。

    楼继伟在2012年决算报告提到要将一部分事权上收中央，并逐步取消和下放部分专项转移支付权力给地方。

    国务院发展研究中心研究员倪红日认为，上收部分支出责任及取消和下放部分专项转移支付都涉及中央与地方财政关系的调整，对于这部分的改革方向，楼继伟已经说得较为清楚。

    不过，对于哪些支出责任应该上收仍有争议。中国金融四十人论坛曾提出两份关于财税改革的报告，其中的《关于财税体制改革的思路》认为，在如国防、地方性交通等此类可以明确划分中央和地方支出责任的事项外，其他领域支出责任的划分应根据外部性、激励兼容等原则，“就事论事”。

    而另一份名为《构建有利于地方改革创新的统一大市场》的报告则指出，财税改革方面不急于改变中央地方之间现有的支出职能划分，除了推动司法权的“去地方化”以外，其他地方事权目前可继续由地方掌控，同时在地方仍然承担较多事权的前提下，需要赋予其相应的财权。

    对于“外部性”支出责任收归中央的建议，倪红日认为不能将所有具有“外部性”的支出责任都划给中央，而涉及体制的东西仍需要相对稳定。

    不动产纳入增值税抵扣

    “7+1”行业全国范围推开“营改增”已经进入倒计时。

    楼继伟在谈及财税改革时提到完善税收制度，构建地方税体系，重点是推进增值税实现完全转型，将增值税推广到全部服务业，把不动产纳入增值税抵扣范围。他透露，这项工作预计在一两年内完成，预计减税9000亿元左右。

    “将不动产纳入增值抵扣范围”被认为是个不小的举动，尽管增值税转型改革启动已经多年，但“不动产”一直未能纳入增值抵扣范围。业界均认为，如果此次能够真的落实到位，对企业来说将是减税利好，并且规模不小。

    对于将增值税推广到全部服务业，学界争议较大的还有金融业如何进行“营改增”，有学者提出，如何定义金融业中的“服务项目”。

    学界还提出，“后营改增时代”，转型后仍作为中央地方共享税种的增值税显然难以维持75∶25的分成比例，要如何重新划分这一税种的分成，目前各方均在研究中。

    不过，“营改增”作为财税改革的重要突破口，其意义并不仅仅是对涉及行业以及上下游行业减税。更引人关注的是，对地方第一大税种营业税的改革，将令地方主体税种“悬空”，直接影响到地方财政收入情况，地方税体系会否群龙无首也令地方财税部门担忧，曾有地方税务系统官员疾呼，“营改增”应“到此为止”。

    从“营改增”推出开始，伴随而来的是各方对如何建设地方税体系的讨论和争议。尽管中央多次提出要建设地方税体系，对于哪一个税种将成为地方税龙头，学界更多倾向于改革消费税。对于地方税体系构建，楼继伟在几次露面中均未明确指出方向。

    现在有观点认为可以将特别消费税和车辆购置税改为在消费端征收，并划归地方，这笔金额足以弥补营改增带来的地方资金缺口。

    不过，倪红日认为，将消费税改到零售环节征收并作为地方税种并不可能，现在正在研究的是在零售环节开一个销售税或称为零售税，但研究还需要量化，需要计算能够征收多少、替代多少、共享税的分成比例，“但必须得保证地方自有收入的比例基本不变”。不过她表示，目前这项研究还在进行中，最终是否可行还未知。

    社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，构建地方税体系，可以通过提高增值税收入地方分成比例，将消费税改造成中央和地方共享税，赋予地方部分税权，包括税收立法和税率调整的权限。

    对于改消费税为共享税，杨志勇认为可以有两种设计思路：一是按消费税税目设计分税方案；二是按总收入确定分税方案。当前消费税主要在生产和批发环节征收，如能进一步将部分消费品的征税环节前移至零售环节，并将消费税收入作为地方税收入，也可作为一个选择项。“但问题是消费税在零售环节征收可行性有多大，消费税烟酒所占比重大，各地收入差距可能因此扩大，能否解决不同地方的收入问题也有疑问。如采用这种方案，那么相应地，增值税收入地方分成比例就可以适当下调。”

    此外，扩大房产税改革试点范围在今年进一步深化经济体制改革方案中也被认为是税收方面重点工作之一，但楼继伟的多次露面中也并未提及。7月即将过去，未来几个月，今年房产税试点是否会扩容，“第三市”花落哪里仍然未知